авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование

-- [ Страница 2 ] --

2. Констатируется существование на уровне федерального округа двух основных тенденций. Первая тенденция состоит в учреждении и функционировании государственных органов на уровне федерального округа. Реорганизация затронула органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции, бывшие межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых распространялись на территории граничащих друг с другом субъектов России или их частей, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную деконцентрацию властных полномочий. Структура, компетенция и организация деятельности органов исполнительной власти на уровне федерального округа различаются, что обусловлено задачами и функциями федеральных государственных органов и зависит от того, являются ли они подразделениями центральных аппаратов или территориальными органами. Отличия внутреннего устройства и отчасти полномочий органов исполнительной власти на уровне федерального округа одного федерального органа между собой определены специфическими проблемами, существующими в тех или иных федеральных округах, видением руководства путей и способов их решения. В целом в вопросах учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа прослеживается формальный подход, несовершенство и декларативность их правовой основы. Статус таких органов зачастую необоснованно занижен, деятельность малоэффективна. Главная проблема — отсутствие унификации в построении и правовом статусе государственных органов на уровне федерального округа. Вторая тенденция во многом предопределена первой и характеризуется созданием на уровне федерального округа негосударственных структур.

3. Доказывается наличие объективных и субъективных причин, препятствующих усилению и упрочению взаимодействия и интеграции государственных органов на уровне федерального округа. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда государственных органов исполнительной власти на уровне федерального округа затрудняют взаимодействие как между ними, так и между иными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также негосударственными структурами. Тем не менее на уровне федерального округа начали создаваться в определенной мере самостоятельные управленческие и иные структуры с устоявшимися взаимными и многосторонними связями.

4. Аргументируется, что осуществляемая в Российской Федерации административная реформа имеет во многом избирательный, фрагментарный характер не только применительно к государственным органам, относящимся к различным структурам, но и к уровням публичного управления. Если в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ее отдельные элементы проводятся уже сейчас, то на уровне федерального округа обозначились лишь контуры предстоящих преобразований. Управленческий эффект, связанный с учреждением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, не достигнут из-за незавершенности данного процесса. В этой связи обосновывается необходимость проведения реформы территориального управления, которая состоит в создании и функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа при одновременной ликвидации (реорганизации) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Образование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оправдано лишь в том случае, если единая система исполнительной власти не в состоянии обеспечить действенное исполнение полномочий Российской Федерации на местах. Вопросы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа следует отразить в предлагаемом к принятию федеральном законе «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

5. Обосновывается, что создание правительств федеральных округов, придание полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах или специальным (полномочным) представителям Правительства РФ и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с наделением их исполнительно-распорядительными полномочиями и утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов нецелесообразно. В противном случае это либо приведет к нарушению принципа разделения властей или ведомственной вертикали органов исполнительной власти (единства системы исполнительной власти), либо может спровоцировать сепаратизм федеральных округов. Не ясны круг полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, механизмы взаимодействия их с Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. При этом будет затруднено взаимодействие центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а на федеральные государственные органы возложена ответственность за просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

6. Отмечается, что закрепление правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нормами подзаконных правовых актов является недостаточным, не вполне отвечающим их значимости. Положения предлагаемого к принятию федерального закона «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации» могут восполнить данный пробел и закрепить основные элементы правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также определить ключевые направления их деятельности, основы взаимодействия как между ними, так и с иными публичными органами, негосударственными структурами. Вместе с тем ошибочно было бы полностью отказаться от практики издания подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные сферы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и детализирующих федеральный закон. В противном случае глава государства будет фактически лишен возможности оперативной модернизации своих структур на территориальном уровне, ограничен в правомочиях в области формирования Администрации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представителей Президента РФ.

7. Вносятся предложения, направленные на совершенствование правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности об установлении дополнительных условий для назначения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на должность. Такие требования могут быть сформулированы в утвержденном Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее — Положение о полномочном представителе) следующим образом: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет». Целесообразно детализировать федеральное законодательство и четко определить «зависимость» полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах от главы государства, указать в Положении о полномочном представителе, что досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ, отрешение его от должности влечет за собой освобождение от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах слагают свои полномочия перед вновь избранным главой государства.

8. Указывается на то, что, выступая структурными элементами своеобразного государственного образования — президентуры, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах способствуют осуществлению полномочий Президента РФ на межтерриториальном и региональном уровнях. По своей правовой природе полномочные представители Президента РФ в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они представляют собой обособленные структурные подразделения и должностные лица Администрации Президента РФ. Таким образом, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в совокупности со своими аппаратами образуют территориальные президентские государственные структуры (органы), целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

9. Делается вывод о том, что административная реформа в России должна решать не только проблемы организации и деятельности органов исполнительной власти. Не менее острыми являются и вопросы совершенствования президентских структур, их взаимодействия с иными публичными органами, институтами гражданского общества, устранения дублирования функций внутри аппарата главы государства. В этой связи назрела необходимость в оптимизации аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, заключающейся, в частности, в принятии регламентов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; реорганизации должностей главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

10. Определяется, что содержание задач, функций и прав полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также механизмы их взаимодействия с иными публичными органами и негосударственными структурами обусловлены местом Президента РФ в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Как глава государства Президент РФ вынужден в ряде случаев принимать на себя функции исполнительной власти на своем уровне. Точно так же и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах зачастую поставлены перед такой же необходимостью на местном уровне в силу недостаточной эффективности работы органов исполнительной власти в современной России. Полномочия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в основе своей сконцентрированы на решении вопросов стратегического значения, обеспечения национальной безопасности и имеют полифункциональную направленность, а их правовой статус «вторичен» по отношению к правовому статусу Президента РФ. При этом административно-правовой статус полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе выше, чем статус его коллег, что обусловлено необходимостью решения в Северо-Кавказском регионе некоторых проблем в сфере государственного строительства, не свойственных, по крайней мере в таких масштабах, для остальной территории страны. В данной особенности состоит схожесть его правового статуса со статусом наместника на Кавказе в царской России.

11. Устанавливается, что решение основных задач, поставленных главой государства перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, а также реализация возложенных на них функций трудноосуществимы, а в ряде случаев невозможны без участия в этом процессе иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, граждан. В этой связи важное значение приобретает деятельность консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, которые могут быть условно разделены на три группы: органы, создание и деятельность которых в обязательном порядке не предусмотрены федеральным законодательством (учреждаются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по собственному усмотрению); органы, создание и деятельность которых в обязательном порядке предусмотрены федеральным законодательством (усмотрение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах исключается); органы, создание которых предусмотрено федеральным законодательством, а вопросы деятельности определяются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Необходима кодификация правовых актов, регламентирующих статус консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом может стать федеральный закон «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

12. Формулируются рекомендации, способствующие повышению эффективности деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности о наделении их, во-первых, функцией внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, а равно предписаний в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти муниципальных образований в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных правовых актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов; во-вторых, правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований, а также внесения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов России, исполнительным органам муниципальных образований предложений и рекомендаций о целесообразности принятия ими того или иного правового акта, внесения в него изменений или отмены; в-третьих, функцией внесения Президенту РФ, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, правом внесения Президенту РФ представлений о награждении государственными наградами России, Почетной грамотой Президента РФ или поощрении в виде объявления благодарности Президента РФ руководителей территориальных органов федеральных государственных органов, а также глав муниципальных образований; в-пятых, правом внесения в государственные и муниципальные органы предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также рекомендации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов России.

13. Приводятся доводы о нецелесообразности реорганизации института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. Во-первых, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах выполняют задачи и функции, не свойственные иным государственным органам и не могущие быть эффективно реализованными полномочными представителями Правительства РФ в федеральных округах. Во-вторых, осуществление полномочий (особенно контрольных) Президента РФ на местах будет серьезно затруднено, в то время как произойдет значительное и, скорее всего, конфликтное перераспределение полномочий между государственными органами исполнительной власти. В-третьих, полномочные представители Правительства РФ в федеральных округах не смогут в должной мере координировать и тем более контролировать работу территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ, а равно территориальных органов иных федеральных государственных органов и структур, обладающих ярко выраженной спецификой правового статуса. В-четвертых, возникнет проблема неопределенности правового статуса полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. В-пятых, на сегодняшний день отсутствуют серьезные причины для такой кардинальной модернизации территориального управления, разрыва сложившихся и отработанных управленческих связей. В-шестых, отчасти опыт функционирования полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах уже существует в виде деятельности представительств Правительства РФ в определенных субъектах Российской Федерации, работа которых не имела должного результата.

14. Удостоверяется, что федеральные округа не являются субъектами Российской Федерации, не вносят каких-либо изменений в государственное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняют их территориальных границ. Объединение субъектов Российской Федерации в федеральные округа носит формальный, абстрактный характер. Сегодня федеральные округа выступают управленческим уровнем, территориальной сферой деятельности соответствующих государственных органов. Вместе с тем централизованное и в большинстве своем единообразное управленческое воздействие федеральных государственных органов на процессы в федеральных округах так или иначе способствует формированию на их основе неких с юридической точки зрения условных (во всяком случае пока), но тем не менее территориальных образований, теоретически могущих именоваться прототерриториальными образованиями.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.