авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |

Нормативно-правовое регулирование местных бюджетов сибири в период нэпа

-- [ Страница 2 ] --

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды советских и современных отечественных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. В частности, были использованы работы С.А. Авакьяна, И.В. Архипкина, И.В. Выдрина, Е.Г. Гимпельсона, О.Н. Горбуновой, М.М. Горинова, М.В. Карасевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Т.Е. Новицкой, В.И. Фадеева, О.И. Чистякова и др. В диссертации нашли отражение доктринальные идеи В.И. Ленина, зачастую оказывавшие решающее воздействие на общее научное видение экономических процессов НЭПа в советский период.

Источниковую основу диссертационного исследования образует широкий круг документов, отражающих различные аспекты деятельности по формированию системы местных бюджетов и их исполнению. Учитывая историко-правовой характер исследования, первостепенное значение имели нормативно-правовые акты, которые можно классифицировать по следующим группам:

  • нормативные акты высшей юридической силы, устанавливающие основы организации власти в государстве: Конституция РСФСР 1918 года, Конституция СССР 1924 года, Конституция РСФСР 1925 года;
  • специальные нормативно-правовые акты об организации и компетенции основных органов управления. К их числу относятся такие акты как Декрет ВЦИК, СНК РСФСР «Наказ о работе Совета Народных Комиссаров и Экономического Совещания РСФСР»13, Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах14, Положение об имущественных правах местных Советов15, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 17 сентября 1928 г. «Об утверждении Положения о Народном комиссариате финансов РСФСР»16, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 марта 1927 г. «Об утверждении Положения о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР»17 и др.;
  • нормативно-правовые акты финансового содержания. К этой группе в первую очередь относятся Временные положения о местных финансах 1923 и 1924 года и Положение о местных финансах 1926 года18. Указанные акты представляют собой результат консолидации законодательства о местных бюджетах и содержат все соответствующие основополагающие нормы. Положения устанавливают структуру местных бюджетов, называют их виды, регламентируют доходную и расходную часть, порядок отнесения доходов или расходов на бюджет нижестоящего уровня, формы и способы бюджетной коррекции (дотации, субвенции), правила бюджетного процесса. Помимо них выделяется большое число прочих специальных нормативных актов о финансах, в большом количестве издаваемых в период НЭПа. Их значительное количество объясняется активной нормотворческой деятельностью, направленной на ликвидацию правовых пробелов в соответствующей отрасли;
  • акты и документы делопроизводства местных органов управления Сибири – по большей части неопубликованные материалы, формируемые в результате правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Они характеризуются многообразием форм и видов: постановления, приказы, письма, руководящие указания, инструкции, предписания, запросы, отчеты, пояснения и т.д. Указанные документы, как правило, были предназначены для использования конкретными адресатами или же определенным их кругом, поэтому практически никогда не публиковались в печатных изданиях (в том числе и в сборниках документов) и не присутствовали в общем доступе. Такие материалы хранятся в соответствующих фондах Государственного архива Новосибирской области: Р-1052 (Областное управление уполномоченного наркомата финансов РСФСР по Сибири) и Р-6 (Финансовый отдел Запсибкрайисполкома).

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что осуществлено комплексное историко-правовое исследование института местного бюджета в период НЭПа на материалах сибирского региона. Выделены уровни нормативно-правового регулирования: общесоюзный, республиканский и местный. Проведен анализ теоретических проблем правового регулирования отношений, связанных с организацией системы и структуры местных бюджетов, формированием доходной части, отнесением расходов на сметы различных уровней, обеспечением бездефицитного балансирования, бюджетной коррекцией, созданием механизмов контроля за надлежащим исполнением. Определены государственные учреждения, наделенные в законодательном порядке полномочиями по регулированию местных бюджетов Сибири. Разработаны вопросы правовой природы финансов на местах, их соотношения с центральным бюджетом, а также определения подлинной роли и места в общей бюджетной системе. Обозначенные проблемы исследованы с учетом действующего российского муниципального и финансового законодательства, современной юридической науки, что позволило показать устойчивость и универсальность отдельных правовых норм, бюджетных институтов.

В научный оборот вводится значительный объем эмпирического материала об исследуемом институте, образуемый документами делопроизводства исполнительных органов, накопленными в процессе их взаимодействия. Анализируются не опубликованные и не исследованные ранее архивные источники. Содержащиеся в них сведения позволяют сделать ряд новых концептуальных выводов и подвести необходимую доказательную базу. Анализ генезиса нормативного регулирования местных финансов в совокупности с анализом их финансовой динамики позволяет сделать вывод об эффективности используемых законодателем юридических конструкций и в то же время предложить альтернативные решения, использование которых предположительно позволило бы достичь более высоких финансовых показателей. Результаты проведенного исследования не позволяют говорить о том, что современное законодательство нуждается в прямом заимствовании норм о местных бюджетах периода НЭПа. Однако наиболее удачные решения и очевидные просчеты, выявленные в результате проведенного исследования, целесообразно учитывать при обновлении современного законодательства и выстраивании механизма нормативно-правового регулирования.

Научная новизна диссертационного исследования находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Нормативно-правовое регулирование местных бюджетов Сибири в период НЭПа представляло сложный процесс особого воздействия законодателя и правоприменителя на общественные отношения в сфере финансов, результатом которого являлись их упорядочение, изменение качественного содержания, постоянные преобразования. Существенная эволюция наблюдалась на всех стадиях нормативно-правового регулирования, особенно ярко проявившись в совершенствовании законодательства о местных бюджетах, которое приобрело вид систематизированных актов, отличающихся достаточно высоким уровнем юридической техники.

2. Нормотворческая деятельность и правоприменительная практика в сфере местных бюджетов в период НЭПа соответствовали политической и экономической модели, декларировавшей полновластие Советов и выделение самостоятельного уровня местного управления, юридическую защиту местного имущества и муниципализированной собственности, некоторую финансовую децентрализацию. Отмеченные обстоятельства предопределили само существование местных бюджетов, хотя и в рамках единой государственной бюджетной системы.

3. Процесс формирования местных бюджетов в Сибири отличался сложностью и продолжительностью, причиной тому являлась особая позиция администрирующих органов, основанная на идее о производном характере местного бюджета, его несамостоятельности и интегрированности в систему основного единого бюджета. Официальный политический курс представлялся временным, а местные бюджеты – противоречащими советской системе устройства власти. Такой подход не позволял финансовым работникам осознать сущность и правовую природу местных финансов, в силу чего развитие местных бюджетов Сибири существенно запаздывало в сравнении с другими регионами.

4. Закрепленная в законодательстве система местных бюджетов в целом соответствовала иерархии органов советского управления и включала областные (краевые), губернские, окружные, уездные, городские, волостные (районные) бюджеты. На центральном и местном уровнях действовали учреждения, обладавшие соответствующими своему рангу бюджетными полномочиями. Следование в бюджетной сфере административной модели порождало избыточность видов местных бюджетов. Отсутствовала необходимость в создании полноценных уездных бюджетов, поскольку они не обладали очевидной функциональной ролью, представляя собой институт с ярко выраженными посредническими и агентскими функциями, искусственно усложнявший бюрократический аппарат. Их создание стало следствием исторической преемственности и вытекало из существовавшей до революции структуры земских учреждений.

5. Наиболее высоким уровнем правовой обеспеченности отличались волостные бюджеты. Их становление находилось в тесной взаимосвязи с социально-экономическими процессами, происходившими в сибирской деревне. Эффективность проводимой политики напрямую определялась состоянием крестьянского хозяйства и реализуемым в отношении крестьянства политическим курсом. Подавление крестьянской хозяйственной инициативы неминуемо влекло активное противодействие крестьянства государственной политике, в том числе в сфере финансов. Последующая в середине 1920-х гг. некоторая либерализация, напротив, привела к существенному подъему волостных бюджетов и усилению их финансового значения.

6. Правовой неопределенностью характеризовалось положение городских бюджетов, хотя, наряду с волостными, они планировались как базисные виды местных бюджетов. Организация нормального составления и исполнения бюджетных смет была невозможна по причине постоянной политической борьбы между городскими Советами и коммунальными отделами, которые исторически сформировавшись как параллельные структуры: Горсоветы реализовывали политическую власть в городах, Коммунотделы же осуществляли административно-хозяйственное управление. Каждое из учреждений стремилось подчинить городские финансы своему ведению, что влекло многочисленные конфликты и способствовало нарастанию нестабильности в указанной сфере.

7. Изначальное неравенство экономического потенциала различных регионов страны обуславливало необходимость разработки эффективного механизма финансового выравнивания бюджетов. Основу модели НЭПа составлял институт регулирующих доходов, основывающийся на дифференциации размера отчислений и надбавок к государственным налогам. Эти доходные источники на всем протяжении НЭПа занимали центральное место в структуре местных бюджетов, составляя их основу. Институт регулирующих доходов осуществлял демотивирующее воздействие на органы власти на местах, лишая их стимула к развитию собственной материальной и финансово-хозяйственной базы. Внедрение рыночных механизмов в экономическую деятельность местных бюджетов оказалось невозможным в условиях динамического изменения размера государственного финансирования их дефицита.

8. Применявшаяся в период НЭПа модель бюджетной коррекции, основывавшаяся на незначительном применении субвенций и дотаций и абсолютном примате регулирующих доходов, исключала возможность построения целостной системы самостоятельных местных бюджетов. Значительный потенциал в этом смысле нес в себе механизм адресных межбюджетных трансфертов, суть которого сводится к осуществлению на государственном уровне адресной прямой финансовой помощи нуждающемуся бюджету в форме непосредственного перечисления в него денежных средств из бюджета другого уровня. Данный институт не нашел применения в рассматриваемый период, однако мог стать основой эффективной системы бюджетного распределения.

9. Несбалансированность и дефицитность местных бюджетов Сибири в период НЭПа обуславливалась несоразмерно-высокими административными расходами и некорректными способами их снижения. Сокращение административных расходов к середине 1920-х гг. превратилось в официальную установку, реализуемую в одной плоскости: принудительное сокращение численности персонала. В перспективе это привело к чрезвычайному недостатку кадров и невозможности решения местными органами власти своих задач. Деятельность по оптимизации расходной части не дополнялась комплексными мерами борьбы со злоупотреблениями и нарушениями финансовой дисциплины.

Теоретическая и практическая значимость заключается в возможности использования выводов автора для совершенствования действующего бюджетного законодательства. На основании предложенных подходов к формированию доходной части местных бюджетов могут быть разработаны модели распределения местных налогов муниципальных образований, а также механизмы бюджетной коррекции.

Проанализированная в исследовании проблема высоких административных расходов местных бюджетов, а также описанные способы ее преодоления и полученные результаты создают предпосылки для выработки комплекса мер по оптимизации структуры современных региональных и муниципальных бюджетов, в том числе путем сокращения затрат на организационно-техническое обеспечение и оплату труда персонала.

Аккумулированный в работе опыт становления и развития местных финансов в Сибири, характеризующейся особыми географическими и социально-культурными особенностями, может найти отражение в практической деятельности региональных и муниципальных органов на территории Сибирского федерального округа по уточнению и разграничению их компетенции, в том числе в финансовой сфере.

Результаты исследования могут применяться при подготовке юридических кадров, в учебных курсах истории отечественного государства и права, финансового права, бюджетного права, непосредственно используются автором в преподавательской деятельности в Сибирском институте управления – филиале РАНХиГС.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры теории и истории права и государства Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Основные теоретические положения и результаты исследования излагались на международных и российских научных конференциях. В частности, автор принял участие в работе Международной научно-практической конференции «Право и его реализация в XXI веке» (г. Саратов, 2011), Второй научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы» (г. Новосибирск, 2011), Международной студенческой научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» (г. Иркутск, 2012), Пятой научной конференции, посвященной 90-летию образования СССР (г. Москва, Съезд Российского историко-правового общества (РИПО)), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правоприменения в современной России» (г. Омск, 2012 и 2013 гг.).

Структура диссертационного исследования определена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновываются выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность; определяются объект, предмет, цели и задачи исследования; характеризуются его методологическая основа; раскрываются научная новизна, теоретическая база; дается характеристика теоретического и практического значения работы; формулируются положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации полученных результатов исследования и их внедрении.

Первая глава «Нормативно-правовая основа организации местных бюджетов РСФСР» посвящена анализу системы нормативно-правовых актов, регулирующих порядок образования местных бюджетов, их наполнение, формирование доходной и расходной части, процедуру исполнения, а также осуществление контрольно-надзорных функций в этой сфере.

В первом параграфе «Становление советского законодательства о местных бюджетах 1921-1923 гг.» рассматриваются процесс зарождения правового института местных финансов на ранних этапах НЭПа и его первоначальное юридическое оформление. Оценивается политическая и экономическая конъюнктура, определяющая предпосылки этого явления. Отмечается, что состояние экономики в стране в целом к началу НЭПа характеризовалось полным развалом финансовой системы. Революция, гражданская война и политика военного коммунизма дестабилизировали все финансовые институты, приведя к обесцениванию национальной валюты, установлению сверхвысоких темпов инфляции, одновременному наличию нескольких курсов рубля, натурализации обменных операций.

Для преодоления кризиса в финансовой системе требовалось проведение продуманной, дальновидной и результативной государственной политики в области экономики, основанной на эффективном нормативно-правовом регулировании всех уровней бюджетной системы, включая местные бюджеты.

Построение системы местных бюджетов, равно как и системы местных налогов и сборов, началось в условиях значительной неопределенности финансово-правовых основ государственной деятельности и отсутствия необходимого опыта работы у вновь созданных органов советской власти, на которые было возложено восстановление финансовой системы страны. Именно поэтому развитие местных бюджетов сопровождалось активным экспериментированием в области нормативно-правового регулирования, и было связано с масштабным нормотворчеством на всех уровнях власти.

После принятия первых единичных актов к началу 1922/1923 бюджетного года на основе принципов дореволюционной структуры земств в общих чертах была сформирована модель бюджетной системы, предусматривающая выделение в своем составе полноценного уровня местных финансов. В дальнейшем был принят еще ряд специальных актов, конкретизирующих и корректирующих отдельные положения ее законодательной базы.

В работе делается вывод о том, что, несмотря на наличие значительных законодательных пробелов в правовом обеспечении местных бюджетов, деятельность по их юридическому оформлению в 1921-1923 гг. характеризуется существенными достижениями. В первую очередь была учреждена сама система, основанная на разграничении государственного и местных бюджетов, предусмотрены основные виды местных бюджетов, в первом приближении описана их структура, регламентированы источники формирования доходной и расходной части. Созданная модель местных бюджетов в дальнейшем претерпела множество преобразований, однако основы, заложенные в данный период, сохранились с определенными изменениями вплоть до конца НЭПа.

Во втором параграфе «Систематизация бюджетного законодательства в 1923-1926 гг.» исследуется процесс консолидации правовых норм о местных бюджетах и создания первых систематизированных актов в этой области – Временных положений о местных финансах 1923 г. и 1924 г.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.