авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Развитие законодательства об общественных объединениях в российской федерации (вопросы теории и практики)

-- [ Страница 3 ] --

На фоне общей тенденции все более сложного и развернутого законодательного регулирования отношений, связанных с созданием и деятельностью общественных объединений, обращается внимание на ряд направлений и особенностей формирования отечественного законодательства в данной сфере. В их числе:

– закрепление возможности реализации права на объединение путем создания объединения как обладающего статусом юридического лица, так и не обладающего таковым;

– неразделение в законодательстве вопросов гражданско-правового статуса и основной деятельности негосударственных некоммерческих организаций;

– отсутствие системного развития законодательства об общественных объединениях и некоммерческих организациях, наличие нескольких базовых законов в рассматриваемой области, содержащих идеологические несовпадения и юридические противоречия;

– первоначальное отсутствие единой схемы государственной регистрации, контроля за деятельностью, ликвидации негосударственных некоммерческих организаций и одновременно поиск путей унификации этой деятельности;

– создание специальных правовых актов, регулирующих деятельность отдельных видов общественных объединений и некоммерческих организаций.

Отсутствие системного развития законодательства об общественных объединениях и некоммерческих организациях во второй половине 90-х годов XX века в первую очередь усматривается из сопоставления части первой Гражданского кодекса и Федеральных законов «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», которые для сферы регулируемых отношений являются базовыми. Указанные правовые акты дублируют, а часто и противоречат друг другу в вопросах порядка создания, деятельности, перечня форм и видов негосударственных некоммерческих организаций и по целому ряду иных вопросов, связанных с реализацией права на объединение. Проблема соотношения этих актов не решена по сей день.

С целью совершенствования законодательства в этой области автор предлагает разделить предметы правового регулирования актов, устанавливающих соответственно порядок осуществления основной (некоммерческой) деятельности и гражданско-правовой статус общественных объединений. Предлагается принять федеральный закон «О негосударственных некоммерческих организациях (общественных объединениях)», который представлял бы собой синтез положений ныне действующих законов «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях» и который будет должен устанавливать права и обязанности всякой негосударственной некоммерческой организации, независимо от государственной регистрации. При этом следует устранить не вполне логичную ситуацию, когда негосударственная некоммерческая организация в зависимости от формы может либо быть общественным объединением, либо не являться таковым. Общественным объединением автор предлагает считать любую ассоциацию (негосударственную некоммерческую организацию), являющуюся формой реализации конституционного права на объединение.

Права же и обязанности, связанные со статусом юридического лица, должны быть установлены исключительно гражданским законодательством, а специфические для отдельных видов объединений – федеральными законами, регулирующими специальный статус таких объединений.

Во второй главе «Основные направления совершенствования правового регулирования деятельности негосударственных некоммерческих организаций» исследуются наиболее существенные частные вопросы институционально-правового статуса общественных объединений и негосударственных некоммерческих формирований в целом, требующие, с точки зрения автора, первоочередного внимания со стороны законодателя. Это вопросы классификации, соотношения организационно-правовой формы и вида общественного объединения, обособления правового статуса политических партий, развития и совершенствования контрольных и регистрационных функций государственных органов в отношении общественных объединений.

В процессе проведенного анализа автор приходит к выводу, что одним из главных недостатков современного законодательства в исследуемой сфере является отсутствие единой классификации негосударственных некоммерческих организаций, которая позволила бы установить единые требования к деятельности всех формирований гражданского общества. Первый параграф второй главы целиком посвящен проблемам классификации.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» структурировал общественные объединения, подразделив их на шесть организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, политическая партия. Одновременно данным Законом введен такой термин, как «вид общественного объединения». Содержание же понятий «организационно-правовая форма» и «вид» в законодательстве не раскрыто. Традиционно виды общественных объединений выделяют при наличии узкоспециальных целей (благотворительные организации, профсоюзы и др.). Вместе с тем политическая партия, например, заявлена как организационно-правовая форма общественного объединения, а не вид, несмотря на наличие специальных политических целей деятельности.

Анализируя законодательство, автор приходит к выводу, что существующая классификация негосударственных некоммерческих формирований не обладает свойствами единства, завершенности и вследствие этого затрудняет реализацию права на объединение. Параллельно сосуществуют два открытых перечня форм некоммерческих организаций (в Гражданском кодексе и Законе «О некоммерческих организациях»), закрытый перечень организационно-правовых форм общественных объединений, законы об отдельных видах как общественных объединений, так и некоммерческих организаций. Отнесение к какой-либо классификации таких формирований, как национально-культурные автономии, профессиональные объединения адвокатов и ряда других вообще вызывает затруднение. При этом существование гражданского формирования в той или иной форме, виде и т. п. подразумевает наличие многочисленных, подробных, подчас не вполне оправданных требований к его участникам, порядку управления, имущественным отношениям, целям деятельности.

Единая модель законодательства подразумевает единую систему классификации негосударственных некоммерческих организаций. По мнению автора, следует отказаться от многочисленных пересекающихся между собой систем классификации и остановиться на двух: по организационно-правовым формам – на основании признаков гражданско-правового характера и по видам – на основании узкоспециальной цели деятельности (общества инвалидов, профсоюзы, политические партии, национально-культурные объединения и т.п.). Предлагаются авторские определения организационно-правовой формы и вида негосударственной некоммерческой организации. В первую очередь предлагается упразднить такие не получившие распространения организационно-правовые формы, как общественное движение и орган общественной самодеятельности, уравнять правовое положение общественных и иных негосударственных некоммерческих фондов и учреждений. Общественная организация должна рассматриваться как организационно-правовая форма негосударственных некоммерческих организаций наряду с учреждениями, фондами и иными формами, предусмотренными законом. В перспективе в единую модель должны быть интегрированы и международные объединения, значение которых в последнее время неуклонно возрастает.

Наличие простой двухосновной классификации, как представляется диссертанту, позволяет снизить до минимума количество обязательных требований к той или иной организационно-правовой форме или виду, оставив лишь те, которые в действительности необходимы для защиты прав граждан, защиты конституционного строя, безопасности государства. Следует предусмотреть механизм, при котором создатели негосударственных некоммерческих организаций могли бы в большей степени самостоятельно определять внутреннюю структуру объединения, не находясь в рамках «прокрустова ложа» той или иной организационно-правовой формы или вида. Простота и ясность законодательных требований, с одной стороны, делает доступной и прозрачной деятельность самих объединений, а с другой стороны, упрощает контрольную и надзорную деятельность государственных органов в отношении формирований гражданского общества

Во втором параграфе второй главы диссертации формулируются предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования вопросов создания и деятельности политических партий. Основной целью такого совершенствования должно, по нашему мнению, стать обеспечение реального представительства гражданского общества в партиях и повышение роли самих партий в механизме управления государством. Для этого важно законодательно урегулировать вопросы парламентской деятельности партий, создать, с одной стороны, реальный доступ к государственному управлению для партии, победившей на выборах, с другой же – обеспечить гарантии оппозиционной деятельности, что позволит политическим силам и идеям на равных конкурировать в предвыборной борьбе. Предложены также пути законодательного обеспечения открытости партийной деятельности и прозрачности финансовых потоков, проходящих через счета политических организаций.

Отмечается, что на сегодняшний день предприняты значительные законодательные меры для повышения роли партий в государственном устройстве, обеспечения открытости их финансов. Вместе с тем, фактически все более обособляя политические партии в кругу иных негосударственных некоммерческих организаций, законодатель упускает из вида роль партий как проводников воли гражданского общества. Происходит формальная институционализация политических партий без должного наполнения их статуса социальным содержанием. В связи с этим актуализируется закрепление норм, позволяющих формировать партийную идеологию на основе гражданской инициативы, обеспечивать права альтернативных идеологий через правовые гарантии оппозиционной деятельности.

Третий параграф второй главы диссертации посвящен отношениям между органами государственной власти и негосударственными некоммерческими организациями. Рассмотрено в первую очередь два аспекта этих отношений: государственная регистрация и контроль за деятельностью неправительственных организаций, в том числе – в рамках противодействия экстремизму.

Правовое регулирование вопросов государственной регистрации (отказа в таковой) и ликвидации общественных объединений с начала 90-х годов XX века совершило значительную эволюцию. Изменился сам объект регистрации, каковым до 1995 года являлся устав общественного объединения, а не само объединение. Подобное изменение является прогрессивным и позволяет государству и обществу иметь информацию не только и не столько о документах, сколько о фактической деятельности некоммерческого формирования.

Изначально регистрация общественных объединений и контроль за их деятельностью были возложены на органы юстиции. Однако в связи с принятием Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» единым регистрирующим органом было избрано Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (позднее – Федеральная налоговая служба) и его территориальные структуры на местах.

Сложившаяся парадоксальная ситуация, когда решение о государственной регистрации общественного объединения принимает на основе предварительных контрольных мероприятий одно ведомство (Минюст России, позднее – Федеральная регистрационная служба), а производит регистрацию – другое, не отвечает требованиям эффективности работы государственного аппарата и отнюдь не способствует свободной реализации права на объединение. С другой стороны, подобная ситуация вновь наглядно демонстрирует наличие в статусе общественных объединений двух составляющих – гражданско-правовой (общий статус юридического лица, права и обязанности, связанные с этим статусом) и конституционно-правовой (цели и задачи гражданского объединения, не связанные с извлечением прибыли, способы их реализации). Лишь формально разделив эти две составляющие, представляется возможным исключить дублирование функций государственных органов по регистрации и контролю за деятельностью общественных объединений.

Проведено исследование правоприменительной практики органов государственной власти по осуществлению контроля за деятельностью общественных объединений, при этом приведены примеры как успешных действий государственных органов, так и неэффективной их работы в отдельных случаях. Установлено, что неэффективность контрольной деятельности имеет в качестве основной своей причины несовершенство действующего законодательства. Особое внимание в данной сфере законодателю необходимо обратить на устранение следующих недостатков: отсутствие у регистрирующего (принимающего решение о регистрации) органа достаточных правовых возможностей для проверки сведений, предоставляемых при регистрации общественного объединения; недостаточность полномочий контролирующего органа при осуществлении проверок деятельности общественных объединений; нецелесообразное разделение регистрирующих и контрольных функций между различными государственными органами; неоправданное неравенство общественных объединений перед контролирующими и регистрирующими органами (например, запрет на отказ в регистрации профсоюзов).

Для устранения этих недостатков предложено наделить контролирующий орган недостающими полномочиями (сокращенные сроки реагирования на его запросы, возможность требовать письменные объяснения от граждан, обязательность информирования данного органа о проводимых мероприятиях и др.). Одновременно следует ограничить сферу контроля со стороны государственных органов. Специализированный орган должен лишь осуществлять надзор за соответствием деятельности негосударственной некоммерческой организации (общественного объединения) уставным целям. Произошедшее в 2006 году наделение Росрегистрации функциями единого регистрирующего и контролирующего органа для всех негосударственных некоммерческих организаций несомненно прогрессивно, но одновременно следует унифицировать формы и методы контроля, меры реагирования и основания их применения.

Обоснован вывод, в соответствии с которым при установлении ограничений деятельности и обязанностей общественных объединений, связанных с осуществлением их государственной регистрации и контроля за их деятельностью, законодателю следует исходить из двух основных принципов: необходимости и достаточности.

Сущность первого принципа – в установлении минимального количества ограничений, которое необходимо для создания гарантий реализации каждым права на объединение, с одной стороны, и защиты других членов общества от возможных злоупотреблений этим правом – с другой.

С этой целью необходимо исключить из закона требования об обязательном наличии у общественного объединения территориальной сферы деятельности (кроме профсоюзов, политических партий), предусмотреть единый правовой статус для лиц, имеющих устойчивую правовую связь с общественным объединением, без разделения их на членов, участников, учредителей. Возможность коллективного участия в общественном объединении (в том числе – для коммерческих организаций) должна определяться законом для каждого вида объединения в отдельности. Следует упразднить такие не получившие распространения организационно-правовые формы, как общественное движение и орган общественной самодеятельности, уравнять правовое положение общественных и иных негосударственных некоммерческих фондов и учреждений.

Принцип же достаточности, по мнению автора, заключается в необходимости обеспечить законодательными средствами полное соблюдение общественными объединениями действующего законодательства. При этом исполнение всякого регулятивного предписания должно обеспечиваться охранительными нормами. Этот принцип предполагает наличие достаточных сил и средств у государства для осуществления его функций. Оптимизация и объединение функций регистрирующих и контролирующих органов, исключение дублирования, высокий профессионализм и разносторонняя подготовка государственных служащих должны стать залогом эффективного контроля государства без чрезмерного обременения подконтрольных объединений.

По итогам проведенного исследования обосновывается необходимость четвертого этапа совершенствования законодательной базы, регулирующей порядок реализации права на объединение, с целью обеспечения простого и действенного функционирования механизмов современного гражданского общества и одновременно предупреждения экстремизма и иных негативных проявлений общественной инициативы. Создание в 2005 году Общественной палаты Российской Федерации и все большее обособление статуса политических партий должны стать началом этого этапа. В работе предпринята попытка, исходя из опыта становления законодательства, обосновать основные направления предстоящей реформы. Отдельные аспекты возможной модели законодательства об общественных объединениях представлены в Приложении 3 к работе.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, производится обобщение его результатов и вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы автора:

В периодических изданиях, рецензируемых ВАК

1. Уткин Р.В. Законодательное оформление российской многопартийности в период демократических реформ конца ХХ века / Р.В. Уткин // Вестник Российской правовой академии.— 2003.— № 3.— С. 12–15. (0,2 п.л.).

2. Уткин Р.В. Закон СССР «Об общественных объединениях» от 09.10.1990 / Р.В. Уткин // Российский судья.— 2001.— № 8.— С. 46–48. (0,2 п.л.).

В иных изданиях

3. Уткин Р.В. Выступление на парламентских слушаниях «Проблемы законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций». Москва, Государственная Дума, 22 сентября 2003 года / Р.В. Уткин // Проблемы законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций.— М., 2003.— С. 42–45. (0,2 п.л.).

4. Уткин Р.В. Государство и гражданское общество в современной России: направления историко-правового исследования / Р.В. Уткин // XII Ломоносовские чтения : сборник научных трудов.— Архангельск, 2000.— С. 178–180. (0,1 п.л.).

5. Уткин Р.В. К вопросу о понятии и правовой природе общественного объединения / Р.В. Уткин // Бюллетень МЮ РФ.— 2003.— № 11.— С. 98–101. (0,4 п.л.).

6. Уткин Р.В. О внесении изменений в законы «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях» / Р.В. Уткин // Судья.— 2007.— № 4.— С. 52–54. (0,4 п.л.).

7. Уткин Р.В. Организационно-правовые формы и виды некоммерческих организаций: современная концепция и перспективы / Р.В. Уткин // Бюллетень МЮ РФ.— 2002.— № 5.— С. 60–66. (0,6 п.л.).



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.