авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

-- [ Страница 5 ] --

1) способность самостоятельно вступать в отношения с другими субъектами и действовать от своего собственного имени. В значительной мере данная способность определяется наличием лица, обладающего правом действовать от имени коллективного субъекта, представляя его во внешних отношениях;

2) наличие юридических прав и обязанностей, позволяющих вступать в правоотношения с другими субъектами права. Если предыдущее основание позволяет говорить о способности быть субъектом общественных отношений вообще, то данный критерий указывает на юридический характер соответствующих отношений, предполагая урегулированность их нормами права (путем наделения субъектов юридическими правами и обязанностями). Как правило, основные права и обязанности координационных и других подобных органов определяются положениями о соответствующих органах.

В главе V «Приоритетные национальные проекты как форма программно-целевого бюджетного планирования: проблемы правового регулирования» рассматриваются предпосылки, сущность приоритетных национальных проектов, проблемы и перспективы правового обеспечения их реализации.

В параграфе 1 «Система правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов» исследуются основные составляющие системы правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов, а именно:

  1. Правовые акты планирования, составляющие содержание приоритетных национальных проектов.
  2. Правовые акты, определяющие порядок планирования реализации приоритетных национальных проектов.
  3. Правовые акты, определяющие общий порядок управления реализацией приоритетных национальных проектов.
  4. Правовые акты, определяющие порядок реализации отдельных мероприятий приоритетных национальных проектов.

Появление в 2005 году в России приоритетных национальных проектов обусловлено потребностью в новых подходах к программно-целевому решению важнейших вопросов развития страны. Существовавшая система национального планирования в виде федеральных целевых программ не обеспечивала выполнение ряда ключевых задач, главная из которых – концентрация ресурсов, в том числе финансовых, всех уровней власти и общества на решении наиболее сложных социально-экономических проблем.

Как особая форма программно-целевого бюджетного планирования приоритетные национальные проекты характеризуются следующими признаками:

привлечение в качестве источников софинансирования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

направленность на модернизацию социальных сфер, охваченных действием проектов, с целью повышения личной заинтересованности граждан в достижении результатов проектов;

использование технологии сетевого планирования как способа координации и синхронизации деятельности всех исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти;

внедрение особой системы контроля реализации программно-целевых мероприятий, включая специальную отчетность, позволяющую в ежемесячном режиме отслеживать взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми при этом результатами;

особая форма организации управления реализацией проектов, во главе которой находится специальный консультативный и совещательный орган при Президенте Российской Федерации (Совет).

Юридически приоритетные национальные проекты оформлены правовыми актами различной природы и силы, утверждаемыми на всех уровнях власти – федеральном, региональном, муниципальном.

Основные направления и содержательные моменты приоритетных национальных проектов изначально получили закрепление в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р. Комплексно содержание каждого приоритетного национального проекта закрепляется решениями специального органа – Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики. Такие документы были утверждены им на 2006–2007 годы, на 2008 и 2009 годы. Конкретизировать содержание приоритетных национальных проектов призваны программы, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации. В частности, приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» – Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы, приоритетный национальный проект «Развитие АПК» – Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы.

Еще более детализированный алгоритм действий субъектов, обеспечивающих выполнение проектов, определяется сетевыми планами-графиками их реализации, утверждаемыми соответствующими федеральными министерствами.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях система правовых актов, утверждающих документы планирования реализации приоритетных национальных проектов, по своей структуре, как правило, аналогична системе, сложившейся на федеральном уровне.

Несмотря на значительный период времени, прошедший с момента начала реализации приоритетных проектов, порядок разработки, утверждения и исполнения плановых документов, составляющих их содержание, до сих пор практически не урегулирован в законодательстве. В частности, полностью отсутствует правовая база разработки сетевых планов-графиков реализации национальных проектов (нет общих требований к срокам их подготовки, структуре, порядку согласования и утверждения и т.д.). Сказанное в значительной мере относится и к соглашениям между органами власти различных территориальных уровней о реализации проектов.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, совершенно не учитывает задачи интеграции указанных программ в механизм реализации приоритетных национальных проектов. Данное постановление не содержит ни одного упоминания о приоритетных национальных проектах, несмотря на то, что последние изменения в него вносились в 2008 году.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, новая редакция которого оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», также потенциально «закрыт» для национальных проектов, имеющих среднесрочный период реализации.

На региональном уровне попытки урегулировать данный вопрос носят единичный характер и ограничены законами, принятыми в Самарской и Свердловской областях.

В параграфе 2 «Правовые проблемы и направления совершенствования механизма реализации приоритетных национальных проектов» рассматриваются пробелы, недостатки существующего правового обеспечения приоритетных национальных проектов и излагаются предложения по их устранению.

Главной проблемой продолжает оставаться отсутствие в законодательстве норм, определяющих статус приоритетных национальных проектов и состав программно-целевых документов, формирующих их содержание.

Федеральные целевые программы не могут служить полноценной базой реализации приоритетных национальных проектов, так как, в силу особенностей своего правового режима, не решают задачи согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей. Новый формат программно-целевого бюджетного планирования – государственные программы – также не в полной мере способствует ее решению: в частности, в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы отсутствует механизм привлечения средств муниципальных бюджетов к реализации программы.

Поскольку координация действий участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы по софинансированию общенациональных задач является главной функцией приоритетных национальных проектов, основное внимание в параграфе уделяется именно этой проблематике.

Возможны два подхода к обеспечению софинансирования федеральных программно-целевых актов из региональных и местных бюджетов: диспозитивный и императивный. Каждый из них в той или иной мере выражен в действующем законодательстве. Одним из способов обеспечения софинансирования проектов в рамках диспозитивного метода является предоставление субсидий из федерального бюджета, которые в случае невыделения средств из региональных и (или) местных бюджетов блокируются. Вместе с тем, применение такой меры может быть уместным только тогда, когда федеральное финансирование представляет собой своего рода бонус для отдельных территорий, носящий выборочный, точечный характер и предоставляемый на конкурентной основе. В таком контексте отсутствие дополнительного финансирования для субъекта Российской Федерации, муниципального образования не может рассматриваться как форма дискриминации, поражения в правах населения соответствующих территорий.

В тех же случаях, когда мероприятия федеральной программы (проекта) носят всеобъемлющий характер, направлены на решение в масштабах всей страны той или иной социально-экономической проблемы, финансовое обеспечение прав граждан, механизм привлечения к их реализации региональных и муниципальных органов власти должен быть принципиально иным и заключаться в установлении на федеральном уровне императивных правил финансирования определенных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, актов Конституционного суда Российской Федерации сделан вывод о том, что определение федеральными органами государственной власти порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию федеральных программ (в части, относящейся к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) не только правомерно, но и является необходимым условием обеспечения реализации конституционных прав граждан, гарантированности единого социального пространства в Российской Федерации. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

С этих позиций нуждаются в доработке федеральные законы № 184-ФЗ и 131-ФЗ.

В главе VI «Направления совершенствования законодательной базы и организационно-правового механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные векторы дальнейшего развития системы программно-целевого бюджетного планирования, ее правового регулирования и организации.

В параграфе 1 «Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего программно-целевой метод бюджетной деятельности в Российской Федерации» содержатся выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы программно-целевого бюджетного планирования.

В условиях фрагментарности и противоречивости существующей правовой основы программно-целевого планирования совершенствование законодательства в этой сфере должно носить системный, глубокий характер.

При этом базовыми для дальнейшего построения системы правового регулирования должны стать следующие федеральные законы:

- о социально-экономическом планировании – в части общей концепции и системы планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

- Бюджетный кодекс Российской Федерации – в части особенностей, в том числе процессуальных, программно-целевого бюджетного планирования;

- о нормативных правовых актах Российской Федерации – в части статуса программно-целевых правовых актов, их места в системе законодательства, особенностей юридической техники изложения их текстов.

При разработке федерального закона о социально-экономическом планировании необходимо исходить из того, что несущим элементом, стержнем всего механизма планирования в Российской Федерации должна стать четкая, законодательно закрепленная система программно-целевых актов, с определением их функциональных особенностей и соотношения друг с другом. Контуры этой системы уже сейчас обозначаются с учетом весьма ценного опыта реализации приоритетных национальных проектов и апробации многоуровневой модели программно-целевого планирования, одной из главных особенностей которой является принятие в отдельных сферах наряду с федеральными целевыми программами государственных программ.

В основе построения данной системы должны, на наш взгляд, лежать два взаимосвязанных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Как правило, цели более общего порядка обуславливают полибюджетное финансирование их достижения. А количество источников бюджетного финансирования определяющим образом влияет на весь механизм программно-целевого планирования, в том числе на процессуальные особенности разработки и реализации плановых актов, нуждающиеся в специальном правовом закреплении.

С учетом вышеназванных критериев в федеральном законе о социально-экономическом планировании целесообразно предусмотреть формирование на каждом территориальном уровне власти следующей системы программно-целевых актов:

1) программы, предполагающие финансирование как из бюджета того уровня, на котором они приняты, так и из нижестоящих (вышестоящих) бюджетов. Данные программы федерального и регионального уровней могут именоваться «государственные программы» (соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации), а местного уровня – «муниципальные программы» (муниципального района, городского округа, поселения). Они призваны воплотить ту идеологию и те механизмы, которые сложились в рамках реализации приоритетных национальных проектов;

2) программы, предполагающие финансирование из бюджета только того уровня, на котором они приняты. При этом целесообразно разграничение данных программ на два вида:

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по разным субъектам бюджетного планирования, то есть носящие межведомственный характер. Эту категорию программ, в зависимости от уровня, можно обозначать терминами «федеральная целевая программа», «целевая программа субъекта Российской Федерации», «целевая программа муниципального образования»;

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по одному субъекту бюджетного планирования. Их можно объединить под общим понятием «ведомственные программы», что соответствует принятой на сегодня в законодательстве терминологии.

Кардинальных изменений требует Бюджетный кодекс Российской Федерации. Существующая его редакция не соответствует задачи внедрения в Российской Федерации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, несмотря на то, что именно эта цель декларировалась при разработке Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.

Для того, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации действительно соответствовал заявленным принципам бюджетной реформы и стал ее эффективным правовым проводником, необходимо внесение в него следующих концептуальных изменений и дополнений:

1. Конституировать понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепить статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов.

2. Изменить понятие, а также всю правовую конструкцию бюджетного процесса, отразив в них в качестве полноценного элемента процессуальные действия в отношении не только бюджета, что имеет место при сегодняшней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, но и всех бюджетных программно-целевых актов.

3. Расширить временной горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет).

4. Предусмотреть в качестве обязательного элемента бюджетного учета учет результатов бюджетного финансирования, комплексно урегулировать институт аудита эффективности бюджетных расходов.

5. Предусмотреть возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

Наконец, наряду с принятием федерального закона о социально-экономическом планировании и кардинальным изменением Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимым условием создания полноценной законодательной базы программно-целевого метода бюджетной деятельности является закрепление статуса правовых актов планирования, их места в системе законодательства. Без этого плановые акты и дальше будут оставаться, образно говоря, «пасынком» правовой системы, чуждым для нее элементом.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах уже на протяжении многих лет находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. К сожалению, в текущей редакции законопроекта не содержится упоминания о программах и прочих плановых актах.

В параграфе 2 «Направления совершенствования организации применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются правовые аспекты улучшения качества организации программно-целевого бюджетного планирования.

Как показывает опыт иностранных государств, перешедших на новую систему бюджетного планирования, именно в организационной, правоприменительной плоскости лежат ключевые факторы эффективности бюджетной реформы. В полной мере этот вывод подтверждается и отечественной практикой. Ее анализ позволил выделить следующие основные правовые направления совершенствования организации программно-целевого бюджетного планирования:

- определение единого координационного центра, обеспечивающего внедрение системы программно-целевого бюджетного планирования (наиболее оптимальный вариант – создание его на базе Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике);



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.