авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

-- [ Страница 4 ] --

С середины 1970-х годов в качестве формы планирования стали применяться государственные программы, призванные усовершенствовать дававшую сбои систему планового хозяйствования. В отличие от планов, выстроенных преимущественно по отраслевому признаку, программы рассматривались как форма комплексной увязки сил, средств и ресурсов для решения, как правило, межотраслевых задач. Однако их появление не привело к более тесной взаимосвязи планового и бюджетного процессов. Общей чертой большинства принимаемых программ являлось крайне незначительное место, отводимое в них вопросам финансового обеспечения программных мероприятий. Как правило, программой устанавливались лишь общие суммы капитальных вложений по всем мероприятиям программы в пятилетней разбивке, без разбивки по источникам финансирования (уровням бюджетной системы), годам и конкретным направлениям программы. В таком виде программа не могла служить правовой базой ни для организации, ни для оценки эффективности бюджетного финансирования программных мероприятий, поскольку не устанавливала положений, из которых вытекали бы конкретные юридические обязанности участников бюджетного процесса.

С распадом СССР, начиная с 1990-х годов, программы стали доминирующей формой планирования социально-экономических процессов в Российской Федерации в новых, рыночных, условиях, полностью заменив собой единые народнохозяйственные планы.

Значимыми вехами на пути становления системы программно-целевого бюджетного планирования в России стали издание постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», утвердившего Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, и принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2000 года. Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств, законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов», определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами.

Создав предпосылки для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, не обеспечил для этого достаточные правовые условия.

На решение данной задачи направлено постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и провозгласившее совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования основным направлением бюджетной реформы.

Таким образом, основными хронологическими этапами развития программно-целевого метода бюджетной деятельности российского государства являются:

1. Начало XVIII – начало (1811 год) XIX веков: появление в практике государственного управления признаков программно-целевого (проектного) метода, не имевшего, однако, правового выражения.

2. Начало XIX века (1811 год) – 1917 год: создание правовой основы бюджета как формы финансирования государственных программ и проектов.

3. 1917 – 1990 годы: формирование и действие советской плановой системы управления социальными процессами; законодательное оформление программно-целевого метода управления, попытки правового обеспечения совмещения показателей народнохозяйственных планов и комплексных социально-экономических программ с бюджетными показателями.

4. 1990 – 2004 годы: формирование российской системы программно-целевого бюджетного планирования, основанной на рыночных отношениях и многообразии форм собственности.

5. 2004 – н/в проведение бюджетной реформы, направленной на совершенствование программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 2 «Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности» в сравнительно-правовом аспекте анализируется опыт иностранных государств по внедрению в практику управления публичными финансами программно-целевого метода.

В настоящее время использование в бюджетной деятельности программно-целевых технологий является общепринятой в мире практикой, свойственной, в различных вариациях, подавляющему большинству государств, независимо от уровня экономического развития и общественно-политического строя.

В работе проанализированы различные варианты перехода на новую бюджетную модель: от «жестких» и наиболее последовательных (США, Новая Зеландия) до «мягких», основанных на выборочном, постепенном реформировании бюджетного процесса (Китай, Финляндия).

В каждом государстве опыт внедрения программно-целевых методов бюджетной деятельности имеет свои существенные особенности. Вместе с тем, проведенный анализ позволил выделить ряд общих тенденций и черт, свойственных данному процессу и определяющих его суть:

1. Распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как целое, как единый программно-бюджетный комплекс.

2. Разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм.

3. Эффективность бюджетных расходов определяется степенью достижения имеющих количественное или качественное выражение результатов.

4. В пределах определенной компетенции распорядители бюджетных средств обладают большой свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат.

5. Отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств.

6. Переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный, поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров.

Основными проблемами, с которыми сталкиваются практически все страны при переходе на программно-целевую модель бюджетного планирования, являются:

1. Наличие устойчивых стереотипов мышления, ориентированных на прежние методы бюджетной деятельности с акцентом на соблюдение формальных требований законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Неспособность значительного количества участников бюджетного процесса мыслить категориями «эффективность», «результативность» и использовать новые управленческие технологии в своей деятельности.

2. Трудоемкость и затратность адаптации национальной системы учета и отчетности, в том числе государственной статистики, к потребностям функционирования системы программно-целевого бюджетного планирования.

3. Сложность задачи формулирования количественно измеряемых целей программ. Объективная невозможность точного измерения отдельных результатов деятельности, увязки их с отдельной конкретной программой.

4. Проблема персонификации задач по достижению результатов, за которые ответственны несколько органов публичной власти.

В главе IV «Процессуально-правовая характеристика программно-целевого бюджетного планирования» излагается правовая концепция программно-целевого бюджетного планирования как процессуального механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 1 «Программно-целевое бюджетное планирование как процесс: понятие, стадии» рассматриваются признаки программно-целевого бюджетного планирования и проблемы правового регулирования каждой его стадии.

Понятие «бюджетное планирование» обозначает бюджетную деятельность как процесс реализации, развертывания основного метода этой деятельности, которым является планирование. Понятие «программно-целевое бюджетное планирование» конкретизирует этот метод, указывает на его определенную разновидность. Таким образом, программно-целевое бюджетное планирование есть реализация, воплощение в системе процессуальных бюджетных отношений программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей процессуальные отношения, связанные с бюджетными программно-целевыми актами. Однако это не означает, что программно-целевое бюджетное планирование как институт процессуального бюджетного права не существует как таковое. Соответствующие отношения урегулированы другими законодательными актами и должны быть, при условии последовательного законодательного обеспечения бюджетной реформы, охвачены сферой действия Бюджетного кодекса Российской Федерации и интегрированы в общую предусмотренную им правовую конструкцию бюджетного процесса.

Для определения концептуального подхода к содержанию понятия программно-целевого бюджетного планирования ключевое значение имеет вопрос о наборе стадий, из которых складывается планирование. В работе проанализированы различные точки зрения по данному вопросу и за основу принята позиция авторов, которые к планированию относят весь цикл управленческих действий – от разработки планового акта до его реализации.

Соответственно, в качестве стадий программно-целевого бюджетного планирования рассматриваются: 1) разработка бюджетного программно-целевого акта, 2) рассмотрение и утверждение бюджетного программно-целевого акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) бюджетного программно-целевого акта, 4) последующий контроль исполнения.

На основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих отношения программно-целевого бюджетного планирования, и практики их применения, сформулирован ряд выводов и предложений.

В частности, отмечается не вполне удачная конструкция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Поскольку конкретный день внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган заранее, как правило, не известен, точно определить предельный срок утверждения долгосрочной целевой программы также практически невозможно. Более корректной была бы формулировка, увязывающая предельный срок утверждения бюджетного программно-целевого акта не с «плавающей», а с конкретной датой.

Утверждение и вступление в силу бюджетного программно-целевого акта является правовым основанием возникновения предусмотренных им расходных обязательств. Данные расходные обязательства подлежат отражению в бюджете соответствующего уровня в полном объеме. Иное возможно только в случае изменения в установленном порядке самого бюджетного программно-целевого акта. Таким образом, придание расходным обязательствам, обусловленным бюджетным программно-целевым актом, статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства7 о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования») планового объема финансирования целевых программ. Одним из негативных последствий такого подхода является существующая в некоторых субъектах Российской Федерации практика неполного включения в бюджет расходов, предусмотренных целевыми программами.

Одной из главных проблем организации исполнения мероприятий бюджетных программно-целевых актов, требующей процессуально-правового решения, является проблема своевременности исполнения данных мероприятий. Наиболее остро она проявляется в части осуществления мероприятий, финансируемых за счет субсидий, предоставляемых из бюджета другого уровня, в связи с чем целесообразно закрепление в федеральном законодательстве процессуальных гарантий прав их получателей, в частности:

- порядка и сроков заключения соглашений о предоставлении субсидий, процедуры разрешения возникающих при этом разногласий;

- предельного срока перечисления субсидий на финансирование расходов капитального характера – не позднее 1 июля текущего года.

Отмечается также необходимость корректировки действующего законодательства в части, допускающей возможность внесения изменений и дополнений в бюджетный программно-целевой акт не тем органом, которым утвержден соответствующий акт, а органами, ответственными за его исполнение8.

Основным недостатком правового регулирования стадии последующего контроля следует признать неопределенность в вопросе о формах реагирования контролирующего органа по результатам рассмотрения отчетной информации и проведенных проверок, в том числе о мерах, принимаемых в случае установленного неэффективного использования бюджетных средств, недостижения запланированных значений целевых показателей.

В русле совершенствования процессуально-правового регулирования данной стадии программно-целевого бюджетного планирования предлагается также введение механизма «отложенного» последующего контроля – в тех случаях, когда результаты исполнения бюджетного программно-целевого акта наступают спустя определенное время после завершения периода его действия.

В параграфе 2 «Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус» определяется круг участников бюджетных правоотношений, возникающих в процессе реализации программно-целевого метода, рассматриваются принадлежащие им процессуальные права и обязанности.

Под процессуально-правовым статусом субъекта отношений программно-целевого бюджетного планирования предлагается понимать права и обязанности субъекта, непосредственно связанные с разработкой, рассмотрением, утверждением, исполнением, а также последующим контролем исполнения бюджетного программно-целевого акта.

Отмечается, что один и тот же субъект может участвовать в отношениях программно-целевого бюджетного планирования в нескольких процессуально-правовых ипостасях, а именно:

в своем оригинальном качестве, реализуя специальные, присущие именно данному субъекту права и обязанности, определенные положением об этом субъекте или другим статутным актом (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для финансирования программно-целевого акта);

в качестве субъекта бюджетного планирования;

в качестве главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств;

в качестве руководителя (заказчика, заказчика-координатора, координатора и т.п.) бюджетного программно-целевого акта;

в качестве исполнителя программных мероприятий;

в качестве получателя бюджетных средств.

Круг процессуальных прав высших должностных лиц (Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав администраций муниципальных образований) в рассматриваемой сфере достаточно узок и ограничен, в основном, правами по инициированию разработки бюджетных программно-целевых актов, реже – по их утверждению.

Процессуально-правовой статус органов представительной власти как субъектов программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время переживает определенную трансформацию, находясь под влиянием четко выраженной в новейшем законодательстве тенденции к сокращению их прав в данной сфере. В частности, из компетенции представительных органов власти исключены полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, что представляется не вполне оправданным, учитывая важнейшую роль целевых программ в регулировании социально-экономического развития. Кроме того, соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации вступают в противоречие с нормами федеральных законов от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), относящих к ведению представительных органов соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований утверждение программ социально-экономического развития соответствующих территорий.

Наибольший объем процессуальных прав и обязанностей в сфере программно-целевого бюджетного планирования принадлежит органам исполнительной власти, выступающим ключевыми фигурами на всех стадиях процесса – от инициирования разработки бюджетного программно-целевого акта до последующего контроля его исполнения.

В числе органов, играющих важнейшую роль в процессе подготовки и реализации любого бюджетного программно-целевого акта в силу своих основных обязанностей, закрепляемых в положениях о соответствующих органах, следует выделить финансовый, экономический органы исполнительной власти, а также органы статистики.

Особо в работе рассмотрен процессуальный статус специально создаваемых коллективных субъектов, не относящихся к числу «классических» участников правоотношений (государственным и муниципальным органам, юридическим лицам) – в частности, Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетной комиссии). При этом предложены следующие критерии определения правосубъектности такого рода коллективных субъектов:



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.