авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

-- [ Страница 3 ] --

2) принцип адекватного целеполагания, включающий требования к построению целей бюджетной деятельности, без соблюдения которых цель не может считаться надлежащим образом сформулированной и достижимой.

В законодательстве Российской Федерации и инструктивных документах Минфина России существуют различные варианты изложения указанных требований, которые в основе своей исходят из принятой в теории программно-целевого управления системы SMART-требований, согласно которой цель должна быть: конкретной, измеримой, достижимой, релевантной (к компетенции соответствующего органа и другим целям), определенной по времени достижения.

Проведенный анализ показывает, что наиболее часто изложение целей бюджетных программно-целевых актов не соответствует требованиям конкретности и измеримости.

3) принцип достоверности программно-целевого бюджетного планирования, означающий, что все факторы, условия, которые влияют на процесс достижения целей, должны приниматься в расчет с максимальной степенью соответствия их прошлому, настоящему или будущему состоянию. Для реализации рассматриваемого принципа очень важное значение имеет введение планирования и прогнозирования в единые процессуально-правовые рамки, включая синхронизацию их по срокам. Однако эта задача действующим законодательством Российской Федерации до сих пор не решена. Более того, определение принципа достоверности в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 37) ограничено исключительно показателями прогноза социально-экономического развития, расходов и доходов бюджета, оставляя без внимания показатели программно-целевых актов.

В главе II «Бюджетные программно-целевые акты: правовая природа, виды, юридическая техника изложения» рассматриваются понятие, классификация форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, юридико-технические особенности изложения текстов бюджетных программно-целевых актов.

В параграфе 1 «Правовая природа бюджетных программно-целевых актов» на основе теоретических представлений о сущности и признаках права, правовых норм и правовых актов исследуется юридическая феноменология документов, служащих формой выражения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Поскольку бюджетные программно-целевые акты являются разновидностью плановых актов, значительную научную ценность для решения вопроса об их идентификации имеет содержание научных дискуссий о правовой природе планов и плановой деятельности в юридической науке советского периода. Проанализированы основные точки зрения по данному вопросу, а именно:

признание плановых актов принципиально новым, предельно конкретизированным, техническим регулятором общественных отношений, не несущим в себе юридического содержания (К. Архиппов, А.И. Елистратов, А.С. Гордон, Б.М. Рубинштейн, Е.Б. Пашуканис, В.П. Шкредов);

признание плановых актов разновидностью нормативных правовых актов, а плановых норм – соответственно разновидностью норм права (Н.Г. Александров, С.М. Берцинский, С.А. Голунский, М.В. Карасева, В.В. Лаптев, А.В. Мицкевич, С.Н. Соловьев, Г.И. Хайдас, Н.И. Химичева, А.Ф. Шебанов);

отнесение плановых актов к числу индивидуальных актов применения права (С.С. Алексеев);

признание планов правовыми актами особого рода, не относящимися ни к нормативным, ни к правоприменительным актам (О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, А.К. Кравцов).

В работе поддерживается позиция, согласно которой плановые акты носят юридический характер и являются разновидностью нормативных правовых актов. Данный вывод обосновывается анализом действующих бюджетных программно-целевых актов, положения которых обладают признаками нормативности – рассчитаны на заранее не определенное количество случаев применения и индивидуально не определенный круг субъектов.

Бюджетные программно-целевые акты относятся к нормативным правовым актом и по формальному признаку (по форме издания): например, федеральные целевые программы утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.

Указанное свойство бюджетных программно-целевых актов позволяет рассматривать их в качестве одного из оснований возникновения расходных обязательств, к которым в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относятся именно нормативные правовые акты.

Главная особенность нормы бюджетного программно-целевого акта – специфика способа изложения, развертывания ее цели.

В действительности, в любой правовой норме выражена цель – обеспечить желаемый режим функционирования общественных отношений. В плановой норме цель обретает количественно или качественно измеряемое выражение с указанием времени, необходимого для ее достижения. Именно в плановой норме в наибольшей степени выражена динамическая функция права.

При этом поддерживается точка зрения авторов, которые указывают на особую, сложную конструкцию плановых норм. Бюджетная программно-целевая норма не только фиксирует цель деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, но и связывает достижение данной цели с определенным объемом и направлениями бюджетного финансирования. Причем цель и финансы в данной норме не разделимы: без финансов цель недостижима и, наоборот, финансы имеют смысл только как средство достижения цели.

На основании проведенного анализа бюджетный программно-целевой акт определяется как нормативный правовой акт, предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и их исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и признаваемый основанием возникновения расходных обязательств.

В параграфе 2 «Виды бюджетных программно-целевых актов» выделяются и рассматриваются основные классификационные ряды, позволяющие более подробно, в различных разрезах исследовать формы программно-целевого бюджетного планирования.

Классификация бюджетных программно-целевых актов по объекту регулирования позволяет раскрыть признаки и характеристики тех общественных отношений, в которых бюджетная деятельность объективируется в виде определенного социально-экономического эффекта (результата). По данному основанию различаются две группы актов:

1) отраслевые и функциональные акты, предметная направленность которых определяется той или иной сферой (отраслью) или функцией управления;

2) территориальные акты, посвященные вопросам комплексного развития соответствующей территории.

Специфика объекта регулирования создает предпосылки для различий в правовом режиме соответствующих разновидностей программ: в процедурах их разработки; в механизмах взаимодействия субъектов, обеспечивающих достижение целей программы, на стадии реализации программы; в методиках оценки эффективности реализации программ. Так, для успешной реализации территориальных целевых программ чрезвычайно важное значение имеют организация взаимоотношений с органами власти тех территорий, развитие которых является объектом соответствующих программ, увязка данных программ с программами, принимаемыми указанными органами власти.

По правовым основаниям разработки и реализации акты программно-целевого бюджетного планирования подразделяются на:

1) акты, решение о разработке и реализации которых принимается исходя из принципа целесообразности, по усмотрению соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (дискретные акты);

2) акты, принятие которых прямо предусмотрено законодательством и является обязанностью соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (обязательные акты).

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что в нем отсутствует единый подход к отбору тех проблем, которые в обязательном порядке должны решаться на основе программно-целевого метода.

По источникам бюджетного финансирования бюджетные программно-целевые акты подразделяются на:

1) монобюджетные, имеющие единственный источник бюджетного финансирования в виде или федерального, или регионального, или местного бюджета. Данный вариант оправдан и юридически обусловлен в тех случаях, когда предмет программного регулирования относится к исключительному ведению органов власти определенного уровня;

2) полибюджетные, основанные на софинансировании из различных бюджетов. Правовой режим, порядок подготовки и реализации бюджетных программно-целевых актов данной категории требуют развернутой регламентации в законодательстве, которая в настоящее время отсутствует.

По сроку реализации:

1) долгосрочные;

2) иные.

Бюджетный кодекс Российской Федерации оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», оставляя программы с иным сроком действия за рамками предмета своего регулирования. Вместе с тем, критерии долгосрочности применительно к программам ни в самом кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не определены. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований минимальные сроки действия долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного решения. С учетом сложившейся системы прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации предлагается закрепить следующую унифицированную классификацию бюджетных программно-целевых актов по срокам действия:

краткосрочные акты: срок действия – 1 год;

среднесрочные акты: срок действия 3-5 лет;

долгосрочные акты: срок действия – 10 лет.

При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно предедусмотреть соотношение бюджета со всеми бюджетными программно-целевыми актами, а не только с долгосрочными целевыми программами.

В параграфе 3 «Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов» исследуются особенности построения и изложения текстов рассматриваемой категории актов.

Указанные особенности проанализированы применительно к следующим аспектам бюджетного программно-целевого акта:

  1. Структура акта.
  2. Терминология акта.
  3. Техника изложения отдельных элементов акта (цели, финансы, мероприятия, сроки).
  4. Способы взаимосвязи отдельных элементов акта.
  5. Способы корреляции данного акта с другими программно-целевыми актами.

Структура акта призвана обеспечить последовательное, полное, логичное изложение нормативно-правового материала по следующим разделам: 1) планируемые результаты (цели) реализации программы; 2) финансовое обеспечение программы; 3) механизм реализации программы; 4) мероприятия программы; 5) методика оценки эффективности реализации программы.

Терминология бюджетных программно-целевых актов имеет ряд особенностей, в числе которых – широкое использование специальных терминов, которые далеко не всегда раскрываются в текстах соответствующих документов. Кроме того, до сих пор не сложилась унифицированная система терминов, обозначающих ключевые элементы бюджетного программно-целевого акта. Так, для обозначения его целевой составляющей используются понятия «цели», «задачи», «результаты», «показатели результативности», «эффективность», «целевые показатели», «целевые индикаторы», «последствия реализации программы», «мероприятия» и т.д. К числу распространенных недостатков техники изложения терминов программно-целевых бюджетных актов следует отнести и использование формулировок, в которых показатели плана сочетаются с такими прилагательными, как «ожидаемые», «прогнозируемые», «ориентировочные» («ожидаемые результаты», «прогнозируемые объемы финансирования» и т.п.). Подобные формулировки фактически лишают положения данных актов юридического, нормативного содержания и более уместны в документах прогнозного, аналитического, но не правового характера.

По результатам анализа практики изложения отдельных элементов бюджетных программно-целевых актов (федерального, регионального, муниципального уровней) сформулирован ряд рекомендаций по ее совершенствованию.

В частности, в юридической конструкции цели необходимо четко выделять два аспекта: целевой показатель (базовая характеристика общественных отношений, в отношении которой применяется количественное или качественное измерение цели) и значение целевого показателя (количественное или качественное выражение цели).

При изложении финансовой информации необходима такая ее детализация, которая была бы максимально приближена к бюджетной классификации Российской Федерации. Кроме того, объемы финансирования, раскрываемые в бюджетном программно-целевом акте, должны отражать всю совокупность бюджетных расходов, связанных с достижением его целей. При этом целесообразно отдельно отражать текущие (эксплуатационные) расходы, возникающие в связи с реализацией программных мероприятий.

При изложении мероприятий акта необходимо указание на субъектов, обеспечивающих их реализацию, что позволяет персонифицировать ответственность за результативное использование бюджетных средств.

В части изложения сроков целесообразно разведение в бюджетном программно-целевом акте сроков его действия и сроков достижения результатов программных мероприятий. Имеющаяся сегодня практика совмещения данных сроков не учитывает закономерного «отсроченного» характера влияния бюджетного финансирования на качественное изменение общественных отношений.

Для обеспечения взаимосвязи отдельных элементов бюджетного программно-целевого акта целесообразно не только выделять простую линейную взаимосвязь «мероприятие – результат» (в этом случае либо целевая часть программного акта ограничивается излишне детализированными, частными показателями, либо преувеличивается влияние того или иного мероприятия на результат), но и указывать результаты, являющиеся следствием применения той или иной группы мероприятий или всей их совокупности (то есть цели более общего порядка).

В связи с введением Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 179) в качестве условия выделения субсидий бюджетам других уровней на реализацию долгосрочных целевых программ признака аналогичности данных программ тем программам, которыми предусматриваются субсидии, актуальным является вопрос о критериях указанного признака. В работе предлагается рассматривать бюджетные программно-целевые акты как аналогичные при наличии следующих условий:

1) единство предмета регулирования и круга решаемых задач, с учетом содержания компетенции органов власти соответствующего уровня;

2) сопоставимость целей, как по показателям, так и по значениям целевых показателей, с учетом объективных возможностей их достижения на соответствующих территориях;

3) однородность механизмов достижения целей.

В главе III «Cравнительно-правовой и ретроспективный анализ применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные вехи становления системы программно-целевого бюджетного планирования в нашей стране, а также опыт других государств по переходу на новую бюджетную модель.

Параграф 1 «Историко-правовой аспект применения программно-целевого метода бюджетной деятельности в России» посвящен анализу зарождения и развития программно-целевого метода в бюджетной деятельности российского государства.

Согласно историческим свидетельствам, появление в России первых писаных бюджетов (смет) относится к началу XVII века. В это же время в действиях верховной власти появляются признаки осмысленной финансовой политики, основанной на понимании зависимости объемов доходов государства от уровня экономического развития страны (В.О. Ключевский). Вместе с тем последовательной, планомерной, а тем более основанной на каких-либо письменных проектах или программах эта политика не была.

Понятия «план», «программа» при характеристике действий верховных властей в исторических исследованиях чаще всего употребляются, начиная с эпохи царствования Петра Великого. Известен целый ряд реализованных в XVIII веке общегосударственных проектов, предусматривающих комплекс административных, финансовых, торгово-экономических мер по созданию благоприятных условий социально-экономического развития России.

В начале XIX века создаются организационные и правовые основы управления государственными финансами: учреждается министерство финансов и выходит Наказ министру финансов – первый нормативный правовой акт, который не только детально регулировал вопросы бюджетного процесса, но и определял конкретные цели оздоровления государственных финансов и меры по их достижению.

До 1917 года в Российской империи был осуществлен ряд крупнейших общенациональных проектов, оказавших существенное влияние на развитие общества и экономики. В их числе – строительство железных дорог и аграрная программа П.А. Столыпина.

Октябрьская революция 1917 года и последовавшая смена социального строя обусловили формирование принципиально новой модели государственного воздействия на общественные отношения, в основе которой лежала концепция всеобъемлющего планирования хозяйственной жизни.

В новых условиях задача обеспечения взаимосвязи показателей народнохозяйственных планов и бюджетов, а значит и взаимной интеграции планового и бюджетного процессов приобрела важнейшее, глобальное значение. Однако в законодательстве и на практике она до конца так и не была решена. В частности, долгое время пятилетние народнохозяйственные планы не имели под собой погодовой, рассчитанной на пять лет разбивки доходов и расходов (иными словами – пятилетнего бюджета). Только постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 12 июля 1979 года № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» была нормативно установлена обязанность Министерства финансов СССР представлять в Госплан СССР сводные расчеты (по основным показателям) доходов и расходов государственного бюджета СССР на пятилетие (с распределением по годам). Вместе с тем законодательно не были определены основания и правила взаимной корректировки показателей бюджета и плана, права финансовых органов по инициированию изменений и дополнений показателей плана в случае изменения экономических условий, влияющих на собираемость доходов бюджета и т.д. Подобное размежевание законодательного регулирования поддерживалось господствовавшей правовой доктриной, проводившей четкий водораздел между законодательством о планировании и финансовым законодательством.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.