авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |

Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в российской федерации: понятие и основные черты

-- [ Страница 6 ] --

Четвертая глава «Административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений» посвящена рассмотрению средств обеспечения надлежащей реализации служебных правоотношений. В первом параграфе «Понятие и средства обеспечения служебных правоотношений» отмечается, что в целях недопущения отклонения служебных правоотношений от надлежащей реализации, а также при наличии таких отклонений должны использоваться различные обеспечительные механизмы. Об обеспечении служебных правоотношений можно говорить в широком смысле, включая в это понятие самые различные меры организационного, финансового, кадрового и тому подобного характера, а также в узком, включая исключительно охранительные нормы. В этом значении административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений можно определить как систему юридических форм и методов недопущения отклонений от надлежащей реализации служебных правоотношений нормами служебного законодательства.

Служебные правоотношения, возникающие при использовании данного механизма, носят не регулятивный, а охранительный характер. В целом охранительные служебные отношения возникают при разрешении служебных споров и конфликтов, несоблюдении государственными или муниципальными служащими установленных ограничений, нарушении запретов, неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на них обязанностей и привлечении их к юридической ответственности.

Важными составляющими правового режима государственной и муниципальной службы являются запреты. Применительно к используемой в настоящее время на государственной и муниципальной службе системе запретов в диссертации отмечается, что она полностью лишена гибкости. По мнению автора, законодатель должен избрать более дифференцированный, по сравнению с существующим, подход к применению санкций за нарушение различных запретов. Так, например, установление факта получения служащим подарка в связи с исполнением должностных обязанностей, тем более в крупном размере, должно, по мнению диссертанта, обязательно влечь его увольнение со службы. С другой стороны, далеко не всегда прекращение служебных отношений будет адекватной реакцией при нарушении служащим таких неоднозначных запретов, как разглашение служебной информации, публичная оценка деятельности государственного органа, публичное выражение отношения к политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям и иным организациям. Вполне очевидно, что нарушение такого запрета может быть как социально значимым, так и малозначительным. И даже в случае такого, в принципе, грубого нарушения, как осуществление государственным или муниципальным служащим предпринимательской деятельности, возможно, в определенных ситуациях имело бы смысл вначале предупреждать служащего о противоправности его действий и давать время на прекращение этой деятельности, увольнять же – лишь в случае отказа либо невыполнения указанного требования.

В диссертационном исследовании отмечается, что в настоящее время существует настоятельная необходимость систематизировать не только запреты, но и иные охранительные (и в первую очередь антикоррупционные) механизмы, существующие на государственной и муниципальной службе, с позиций их значимости для охраняемых общественных отношений. При этом если нарушение запрета, обязанности или ограничения свидетельствует о возможной нелояльности государственного или муниципального служащего (сама суть нарушения такова, что при его совершении происходит утрата доверия к служащему), служебные правоотношения с ним должны прекращаться независимо от наличия его вины. Это требует формирования на государственной и муниципальной службе в рамках административно-правовой модели целостного института дисциплинарного принуждения, включающего меры дисциплинарного предупреждения, дисциплинарного пресечения и дисциплинарной ответственности.

Меры дисциплинарного пресечения, направленные на прекращение служебных отношений, должны иметь под собой презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, не исполнившего должным образом свою служебную обязанность, нарушившего ограничение или запрет. Понятие нелояльности в данном случае употребляется в широком смысле, для обозначения того, что нарушивший запрет или ограничение либо не исполнивший определенную обязанность служащий не может далее рассматриваться нанимателем в качестве надлежащего субъекта служебных правоотношений.

Важно подчеркнуть, что данная презумпция относится к числу неопровержимых (praesumptiones juris et de jure), то есть служащему, по мнению диссертанта, не должна быть предоставлена возможность доказывать факт ненаступления каких-либо негативных последствий совершенного им деяния и, основываясь на этом, требовать продолжения служебных правоотношений. Это обусловлено тем, что основанием прекращения служебных правоотношений в данном случае является не наступление конкретных негативных последствий, а сам факт отклонения функционирования указанных правоотношений от заданных параметров.

В принципе, указанная выше презумпция должна быть положена в основу функционирования всех охранительных механизмов, используемых на государственной и муниципальной службе. Безусловно, ее использование несколько ущемляет права самих государственных и муниципальных служащих. Однако в данном случае публичный интерес должен превалировать над частным. Определяется это значимостью надлежащей реализации служебных правоотношений для всего общества и государства в целом.

Во втором параграфе главы 4 «Пути и средства интенсификации предотвращения и урегулирования конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе» подробно анализируются охранительные отношения, возникающие в процессе предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. В параграфе отмечается, что существующее законодательство о конфликтах интересов страдает неполнотой и противоречивостью. Так, сами понятия конфликта интересов и личной заинтересованности в законах о государственной гражданской службе, о муниципальной службе и о противодействии коррупции отличаются. При этом указанные различия носят сущностный характер, то есть ситуация, признаваемая конфликтом интересов, исходя из норм одного закона, может не трактоваться в качестве такового другим, что влечет за собой появление проблем в правоприменительной практике.

Серьезной проблемой предотвращения и урегулирования конфликта интересов является оценочный характер таких конфликтов. Анализ имеющейся практики свидетельствует о том, что нередко служащие не исполняют возложенную на них обязанность сообщать о наличии конфликта интересов или реальной угрозе его возникновения в связи с неявным характером такой ситуации. В связи с этим в работе предлагается закрепление в подзаконных актах различного уровня перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Такой ситуацией, например, будет являться осуществление служащим контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает он сам, его близкие родственники или свойственники. Схожая ситуация возникает и в случае, если близкие родственники (свойственники) государственного служащего имеют какие-то вещные права в данной организации. О возникновении потенциальной ситуации конфликта интересов служащий должен информировать в любом случае. В то же время перечни ситуаций потенциального конфликта интересов не должны носить исчерпывающего характера.

В работе также критикуется существующая процедура урегулирования конфликта интересов, в частности тот факт, что решения конфликтных комиссий носят для представителя нанимателя рекомендательный характер. По мнению автора, это не только выхолащивает весь смысл данного антикоррупционного механизма, но и противоречит административно-правовой концепции построения служебного законодательства, наделяя представителя нанимателя чрезмерными дискреционными полномочиями. В связи с этим в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы предусмотреть исключительно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов.

В заключительном параграфе четвертой главы «Основные направления развития института публичной дисциплинарной ответственности субъектов служебных правоотношений» затрагиваются вопросы отхода от существующей трудоправовой системы дисциплинарной ответственности на государственной и муниципальной службе и построения института публичной дисциплинарной ответственности, соответствующей потребностям административно-правовой модели регулирования служебных отношений.

Автором указывается, что институт дисциплинарной ответственности на большинстве видов государственной и муниципальной службы в настоящее время ориентирован на защиту интересов органа государственной власти или местного самоуправления, а не публичных интересов государства либо муниципального образования в целом. Проявляется это, в частности, в предоставлении представителю нанимателя права единолично принимать решение о привлечении служащего, совершившего дисциплинарный проступок, к ответственности и о конкретных дисциплинарных санкциях. Такой подход, адекватный трудовым правоотношениям, в которых институт дисциплинарной ответственности призван защищать интересы работодателя, не в полной мере соответствует потребностям публичного управления.

Для приведения законодательства о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих в соответствие с публично-правовыми целями этого института необходимо строить его, основываясь на следующих посылках:

– формирования в законодательстве перечня дисциплинарных проступков, посягающих на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы;

– определения соответствия тяжести совершенного проступка и наложенного взыскания;

– большей дифференциации дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных и муниципальных служащих, в зависимости от преследуемых при наложении целей;

– существенной элиминации дискреционных полномочий представителя нанимателя при наложении дисциплинарных взысканий.

В научной литературе уже вносились предложения о формировании перечня дисциплинарных проступков, совершаемых государственными и муниципальными служащими, с установлением ответственности за каждое нарушение (Б. И. Жерлицын, А. В. Куракин и др.). Однако, по мнению автора, создание исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, пусть даже только для сферы государственной и муниципальной службы, не только невозможно, но и не требуется. Закрепление в законодательстве должны получить лишь те дисциплинарные проступки служащих, которые непосредственно посягают на публичный интерес. В связи с этим в работе предлагается разделение проступков, совершаемых государственными и муниципальными служащими, на «внутренние», «публичные» и «смешанные». Процедура привлечения к ответственности, налагаемые санкции и полномочия представителя нанимателя по их применению должны всецело зависеть от вида совершенного проступка.

Изменению также должна подвергнуться и система дисциплинарных взысканий. Отличие дисциплинарной ответственности государственных служащих от ответственности обычных работников всегда проявлялось в возможности применения к ним дополнительных, по сравнению с предусмотренными трудовым законодательством, дисциплинарных взысканий. Однако по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя далеко не все эти дополнительные взыскания имеют реальные отличия от основных. Между тем публичный характер служебной деятельности требует, по мнению автора, реальной ответственности и большего контроля за служащими, виновными в совершении наиболее серьезных проступков. Так, например, в работе отмечается нецелесообразность автоматического снятия по общим правилам по истечении года дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном должностном соответствии. Учитывая, что, даже исходя из его названия, данное взыскание применяется к служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности, следовало бы по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлять указанных служащих на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о возможности признания их соответствующими замещаемой должности, о переводе на другую должность (которой они соответствуют) или об увольнении.

В параграфе также рассматриваются процедурные вопросы привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности. Положительно оценивая некоторые новеллы в этой сфере (в частности, закрепление на государственной гражданской службе обязательности проведения служебной проверки), автор вместе с тем указывает, что результаты служебной проверки должны носить для представителя нанимателя не рекомендательный, а обязательный характер. Кроме того, отмечается, что процедура служебной проверки (служебного расследования) должна быть распространена на все виды службы, в том числе на муниципальную.

В перспективе также представляется необходимым постепенное выведение из компетенции представителя нанимателя рассмотрения вопросов о наложении дисциплинарных взысканий в случае совершения государственными и муниципальными служащими публичных дисциплинарных проступков с передачей их рассмотрения специализированным органам по управлению государственной и муниципальной службой.

В заключительной главе диссертационной работы «Перспективные подходы к регулированию служебных отношений в рамках административно-правовой модели» затрагиваются вопросы допустимости применения к служебным отношениям трудового законодательства, а также перспективы формирования служебного права.

В параграфе «Допустимость и пределы применения трудового законодательства к служебным отношениям» речь идет о современном состоянии и перспективах применения норм трудового законодательства к служебным правоотношениям. Автором констатируется, что в настоящее время для разных видов службы характерен различный объем трудоправового регулирования: минимальный – для государственной военной службы и максимальный – для муниципальной службы. Однако при этом специальное служебное законодательство всегда обладает приоритетом перед нормами трудового права.

Воздействие трудового права на служебные отношения характеризуется двумя взаимосвязанными явлениями:

– субсидиарным применением трудового законодательства для большинства видов службы;

– рецепцией норм трудового законодательства в служебном.

Что касается первого явления, то оно, по мнению автора, носит в целом негативный характер, порождает серьезные проблемы в правоприменительной практике и в перспективе должно быть преодолено путем формирования полностью автономного от трудового служебного законодательства.

Рецепция норм трудового законодательства в служебном, напротив, представляется в принципе допустимой. Однако такая рецепция должна носить ограниченный характер, так как далеко не все нормы трудового права соответствуют требованиям служебно-правового регулирования. В то же время в ряде аспектов действительно наиболее рациональным путем формирования служебного права будет использование правовых конструкций, оправдавших себя в трудовом праве.

Безусловно, при этом некоторые институты служебного права будут иметь несомненное сходство с трудоправовыми. В связи с этим в работе выдвигается теория правовой конвергенции служебного и трудового права. В отечественной юриспруденции конвергенцией именуется развитие различных правовых систем в одном направлении, вследствие чего происходит взаимное обогащение права в различных пределах и в конечном счете – своеобразная интеграция в праве, при которой соединяются в единые правовые образования, в целостные юридические конструкции преимущества и достижения различных сфер права, разных систем (Алексеев С. С., Третьякова О. Д., Иванец Г. И. и др.). В данном же случае под правовой конвергенцией предлагается понимать вызванные объективной необходимостью процессы сближения изначально различных правовых институтов в рамках одной национальной правовой системы.

В результате указанных процессов, по мнению автора, служебное законодательство должно быть полностью исключено не только из предмета, но и из сферы действия трудового права, оставшись в то же время в сфере его влияния. Понятие сферы влияния трудового права используется в настоящее время в его теории для обозначения общественных отношений иной отраслевой природы, не относящихся к трудовому праву, при регулировании которых полностью или частично воспроизводится модель трудоправового регулирования. Применяемые при этом нормы не имеют отношения к трудовому праву, но фактически представляют собой репродукцию соответствующих его норм. Именно такая ситуация, по мнению автора, должна иметь место с некоторыми институтами служебного права: будучи по своей природе административно-правовыми, они могут иметь сходство и с конструкциями, используемыми в трудовом праве России.

В заключительном параграфе пятой главы «Служебное право как основной регулятор служебных отношений: современные проблемы формирования» речь идет о перспективных путях развития собственно служебного права и служебного законодательства. На основе изучения трудов ряда специалистов относительно понятия отрасли права, предмета и метода правового регулирования (Н. И. Матузов, В. К. Бабаев, В. В. Лазарев, Л. С. Явич, А. С. Пиголкин и др.), а также точек зрения относительно предмета и методов служебного права (Ю. Н. Старилов, Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский, И. Н. Барциц, С. В. Бошно, И. А. Дякина) определяется, что предметом служебного права следует считать совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности.

В то же время в работе констатируется, что служебное право не имеет своего особого метода правового регулирования, а использует основные методы административного права. При этом, по мнению автора, служебное право не имеет по своей природе комплексного характера, на что указывают некоторые специалисты (И. А. Дякина). По-настоящему межотраслевой характер служебному праву придает в настоящее время лишь наличие норм генетически чуждого ему трудового права.

В силу этого в работе предлагается рассматривать служебное право в настоящее время не как самостоятельную отрасль, а как подотрасль административного права. При завершении формирования служебного законодательства, полном отказе от применения трудоправовых норм к служебным отношениям служебное право должно стать самостоятельной отраслью российского права, которая, по мнению автора, будет относиться не к комплексным, а к специальным.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.