авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в российской федерации: понятие и основные черты

-- [ Страница 5 ] --

В настоящее время вопрос о нанимателе в служебных правоотношениях законодательно решен в пользу второго из обозначенных подходов. В то же время, по мнению автора, принятое законодателем решение о признании нанимателем непосредственно государства оказалось половинчатым, так как в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» стороной служебного контракта назван не сам наниматель, а его представитель. Аналогичная ситуация имеет место и на муниципальной службе. При этом данная подмена носит не просто терминологический, но и фактический характер, так как на государственной гражданской службе представитель нанимателя оказался наделен значительным объемом полномочий действовать по усмотрению, что должно являться прерогативой самого нанимателя.

Именно наличие чрезмерных дискреционных полномочий представителя нанимателя и породило, по мнению автора, концепцию о двухсубъектности служебного правоотношения на стороне нанимателя (Л. А. Чиканова).

В работе доказывается, что административно-правовая модель регулирования служебных отношений должна базироваться на том, что основы регулирования этих отношений должны быть закреплены в нормативном порядке, дискреционные же полномочия представителя нанимателя должны быть сведены к минимуму. В тех же случаях, когда наличие полномочий действовать по усмотрению действительно необходимо, они, по большей части, должны предоставляться не представителю нанимателя, а коллегиальным структурам – аттестационной комиссии, комиссии по урегулированию конфликта интересов, комиссии по проведению служебной проверки и т. п.

Специфика нанимателя в служебных отношениях на муниципальной службе проявляется в том, что муниципальные образования неравны по своему социальному, экономическому, демографическому и иным потенциалам. Очевидно, что муниципальная служба в городе с миллионным населением и в селе с населением в сто человек не может быть совершенно идентичной хотя бы потому, что невозможно предъявлять в этих случаях одинаковые требования к лицам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы. Это предопределяет необходимость большей дифференциации муниципально-служебного законодательства по сравнению с законодательством государственно-служебным, которая, к сожалению, отсутствует в настоящее время.

Заключительный параграф второй главы «Содержание служебных правоотношений» посвящен изучению субъективных юридических прав и субъективных юридических обязанностей участников служебного правоотношения.

Анализ общих служебных прав государственных и муниципальных служащих показывает, что они в большинстве случаев состоят из четырех элементов: 1) правомочия совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения; 2) правомочия требовать реализации своих прав от нанимателя; 3) правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой; 4) правомочия на этой основе пользоваться определенными социальными благами. Исходя из вышеизложенного, субъективное право государственного или муниципального служащего можно определить как установленную законом меру возможного поведения государственного или муниципального служащего в служебном правоотношении, обеспечиваемую нанимателем и гарантируемую в случае необходимости мерами государственного принуждения.

Права государственных и муниципальных служащих могут быть подразделены на общие, специальные и должностные (индивидуальные). При этом общие и специальные права государственных и муниципальных служащих целесообразно, по мнению автора, определить единым понятием «служебные». Следует также иметь в виду, что служебные права могут реализовываться как в рамках служебного правоотношения, так и в иных правоотношениях. К правам, реализуемым в служебных правоотношениях, относятся лишь те права, которые направлены на нанимателя и обеспечиваются действиями последнего.

Что касается нанимателя, то он также реализует в служебном правоотношении определенные права, среди которых наиболее важным является право требовать от государственного или муниципального служащего исполнения должностных обязанностей. Это право является основополагающим в том смысле, что из него вытекают все остальные права нанимателя: требовать соблюдения правил внутреннего служебного распорядка, принимать меры по урегулированию конфликта интересов, применять меры дисциплинарного поощрения и взыскания и др. Права эти реализуются в служебном правоотношении практически представителем нанимателя, что не делает его, как уже отмечалось выше, самостоятельным субъектом этого правоотношения.

Учитывая, что обязанности субъектов служебного правоотношения являются коррелятами их прав, содержательно они могут быть определены по аналогии с правами. Если субъективное право – это установленная законом мера возможного поведения лица, то субъективная обязанность – это предписанная ему мера должного поведения. Таким образом, субъективную обязанность государственного и муниципального служащего можно определить как предписываемую ему меру должного поведения в служебном правоотношении.

Субъективные обязанности государственных и муниципальных служащих по аналогии с правами могут быть подразделены на служебные, закрепляемые нормативными актами различного уровня, и должностные (индивидуальные). Служебные обязанности, в свою очередь, могут быть разделены на общие и специальные.

Обязанности нанимателя в служебном правоотношении полностью корреспондируют правам служащего. К таковым относятся: обязанность обеспечивать ему надлежащие организационно-технические условия; своевременно и в полном размере выплачивать денежное содержание; предоставлять в установленном порядке время отдыха и т. п.

Права и обязанности субъектов служебного правоотношения находятся в тесной взаимосвязи. Речь в данном случае идет не только о том, что правам одного участника служебного правоотношения корреспондируют обязанности другого, но и о том, что публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия – полномочия. Так, если рассматривать базовое право государственного или муниципального служащего – право на осуществление своей профессиональной деятельности, то оно неразрывно связано с обязанностью осуществлять эту деятельность.

В то же время не все права служащих, реализуемые в служебных правоотношениях, связаны с обязанностью их реализации. Так, право на профессиональную переподготовку служащего связано с обязанностью эту переподготовку проходить. Напротив, право на должностной рост на конкурсной основе является именно правом и реализуется служащим в добровольном порядке путем участия в конкурсе на вакантную должность.

Третья глава диссертации «Административно-правовые вопросы оптимизации возникновения и прекращения служебных правоотношений» включает в себя четыре параграфа. В первом из них – «Предпосылки и основания возникновения служебных правоотношений» – отмечается, что служебные правоотношения, так же как и любые правоотношения, могут возникать и функционировать только при наличии определенных условий и предпосылок. Юридическими предпосылками возникновения служебных правоотношений являются: 1) нормы служебного права; 2) праводееспособность (правосубъектность) субъектов, вступающих в правоотношения; 3) юридические факты.

В отличие от правовых норм и праводееспособности субъектов, юридические факты не только являются необходимыми предпосылками, но и способны непосредственно порождать конкретное правоотношение. Поэтому юридические факты в зависимости от их вида могут выступать как предпосылками, так и основаниями возникновения служебных правоотношений.

В работе отмечается наличие в российской правовой науке различных подходов к возникновению служебных правоотношений. При этом, если сторонники трудоправовой концепции, как правило, считают основанием возникновения служебных правоотношений сложный (фактический) юридический состав, включающий в себя в качестве составных элементов акт о назначении на должность и служебный контракт (трудовой договор), то сторонники административно-правовой концепции обычно называют таковым административный акт о назначении на должность.

На основе анализа действующего законодательства о государственной гражданской службе автором доказывается, что основанием возникновения служебного правоотношения является именно акт о назначении на должность либо сложный фактический состав, включающий в себя акт о назначении на должность, а также иные юридические факты (в частности, победу в конкурсе). В то же время применительно к другим видам государственной и муниципальной службы эта схема в полной мере не реализована.

В результате изучения выделенных в работе основных функций трудового договора – правоустанавливающей, регламентирующей, доказательственной – установлено, что на государственной и муниципальной службе все они носят избыточный характер. На основании этого автор присоединяется к позиции ученых, обосновывающих необходимость отказа от каких-либо договорных (контрактных) форм регулирования служебных отношений.

При этом доказывается, что в перспективе административно-правовая модель регулирования служебных отношений потребует закрепления в качестве единственного основания возникновения служебных правоотношений административного акта не о назначении на должность, как предлагают некоторые специалисты (А. А. Гришковец), а о приеме на государственную или муниципальную службу либо сложного фактического состава, включающего административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу и иные юридические факты. Это позволит более эффективно организовать кадровую работу на государственной и муниципальной службе, сняв ограничения, налагаемые в настоящее время трудовым законодательством.

Во втором параграфе третьей главы «Условия возникновения служебных правоотношений» отмечается, что условиями возникновения правоотношений являются обстоятельства, имеющие юридическое значение для наступления правовых последствий, но связанные с ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных действий. Соответственно, условиями возникновения служебных правоотношений предлагается считать закрепленные законодательством обстоятельства, наличие или отсутствие которых делает возможным поступление гражданина на государственную или муниципальную службу. Указанные условия могут быть позитивными (для возникновения служебных правоотношений необходимо их наличие) или негативными (для возникновения служебных правоотношений необходимо их отсутствие).

К позитивным условиям возникновения служебных правоотношений относятся наличие гражданства Российской Федерации; наличие определенного возраста; владение государственным языком Российской Федерации; соответствие квалификационным требованиям. Негативными условиями, являются, в частности, отсутствие судимости; отсутствие гражданства иного государства; отсутствие в государственном или муниципальном органе лиц, с которыми гражданин связан отношениями близкого родства или свойства, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и др.

В работе отмечается, что в настоящее время система негативных условий возникновения служебных правоотношений сформирована достаточно формально и не обладает гибкостью. В частности, это касается наличия судимости, так как, по мнению автора, совершение далеко не всех преступлений должно препятствовать нахождению на государственной или муниципальной службе. С другой стороны, представляется обоснованным распространить запрет на замещение должностей на государственной и муниципальной службе на граждан Российской Федерации, судимых за совершение некоторых преступлений не только на территории Российской Федерации, но и за ее пределами.

Применительно к такому негативному условию, как близкое родство или свойство с другими служащими, в работе отмечается, что оно также сформулировано чрезмерно жестко и не учитывает различных жизненных обстоятельств. Например, нередкой является ситуация, когда служащие, связанные непосредственной соподчиненностью, вступают в брак и, соответственно, уже не могут замещать прежние должности. Действующее в настоящее время законодательство требует в таком случае увольнения обоих из них, что вряд ли является целесообразным. В связи с этим предлагаются разработка и принятие нормативного акта, в котором детально решались бы вопросы перевода и увольнения в указанных ситуациях.

Третий параграф «Административные процедуры возникновения служебных правоотношений» посвящен изучению существующих процедур приема на государственную и муниципальную службу. В указанном параграфе, в частности, отмечается, что административно-правовая модель регулирования служебных отношений должна основываться, по общему правилу, на использовании конкурсных процедур. Связано это с тем, что именно конкурс позволяет наиболее полно реализовать право граждан Российской Федерации на доступ к государственной и муниципальной службе, с одной стороны, и отобрать лиц, в наибольшей степени соответствующих вакантной должности, – с другой.

К сожалению, в настоящее время законодателем конкурсный порядок замещения должностей государственной и муниципальной службы в полной мере не реализован. Основным способом замещения должностей конкурс назван лишь на государственной гражданской службе, однако и здесь действующее законодательство допускает достаточно серьезные и не всегда обоснованные отступления от конкурсного порядка замещения должностей. На военной и правоохранительной службе в настоящее время все еще существует значительное количество должностей, которые замещаются на контрактной основе без проведения конкурса. Более того, конкурс не рассматривается в качестве основного способа замещения должностей и в проекте закона о правоохранительной службе, что, по мнению автора, вступает в противоречие со всей концепцией реформирования служебного законодательства.

Что касается сферы муниципальной службы, то здесь конкурс выступает лишь одним, но далеко не единственным способом отбора кандидатов. Связано это в первую очередь с уже отмечавшимися выше особенностями муниципальной службы, которая, по сравнению с государственной, является гораздо более неоднородной. Проведение конкурса при поступлении на службу в органы местного самоуправления сельских поселений очень редко является целесообразным, так как кадровая ситуация в большинстве этих муниципальных образований обычно не оставляет особого выбора между претендентами на вакантную должность. С другой стороны, в крупных муниципальных образованиях, где проведение конкурса вполне возможно, законодательный отказ от его обязательного проведения может способствовать формированию закрытой системы муниципальной службы, комплектации наиболее престижных муниципальных должностей исключительно «своими» людьми и тем самым ограничивать право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе. По мнению автора, в рамках предложенного в качестве общего подхода к формированию законодательства о муниципальной службе принципа дифференциации ее правового регулирования в зависимости от вида муниципального образования в данном случае было бы целесообразно закрепить обязательность проведения конкурса при поступлении на муниципальную службу в городских поселениях, городских округах, муниципальных районах и внутригородских территориях городов федерального значения. Вместе с тем применительно к сельским поселениям, исходя из требований целесообразности, можно было бы сохранить диспозитивную норму.

Завершающим в третьей главе является параграф «Специальные вопросы прекращения служебных правоотношений». В нем затрагиваются вопросы построения наиболее оптимальной и непротиворечивой системы прекращения служебных правоотношений. На основе анализа действующего законодательства, характеризующегося субсидиарным применением трудового законодательства, делается вывод, что в настоящее время в нем используются два подхода:

– введение дополнительных, по сравнению с ТК РФ, оснований прекращения служебных правоотношений (муниципальная служба, служба в органах прокуратуры и др.);

– создание полностью автономных от трудового права систем прекращения служебных правоотношений (гражданская служба, военная служба, служба в органах внутренних дел и др.).

Оба этих подхода к прекращению служебных отношений страдают определенными недостатками. Однако если проблемы внутренней некорректности и неполноты различных правовых актов в рамках второго связаны с отсутствием разработанной четкой и полной концепции и просто с техническими ошибками, то проблемы соотношения служебно-правовых норм с трудовыми, по мнению автора, носят системный характер и в рамках двухотраслевого подхода к регулированию государственной и муниципальной службы решены быть не могут. Выход видится в формировании самостоятельной системы оснований прекращения служебных отношений, к которой трудовое законодательство не применялось бы вовсе.

Кроме того, в работе указывается, что формирование континентальной модели государственной службы в Российской Федерации требует усложнения процедуры порядка увольнения государственных и муниципальных служащих по инициативе представителя нанимателя. В связи с этим обосновывается необходимость наделить органы по управлению государственной службой, создание которых предусматривается Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», функциями по административному контролю за обоснованностью увольнения муниципальных служащих. Аналогичными функциями могут быть наделены также органы по управлению муниципальной службой, которые, по мнению автора, должны быть тоже созданы во всех муниципальных образованиях, кроме сельских поселений. Что касается сельских поселений, в которых их создание, по понятным причинам, нецелесообразно, то функции контроля должны быть возложены на органы по управлению муниципальной службой муниципального района, в состав которого входит это поселение.

В данном параграфе также анализируется ряд проблем, возникающих на практике при увольнении различных категорий государственных и муниципальных служащих.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.