авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в российской федерации: понятие и основные черты

-- [ Страница 4 ] --

В определенной степени промежуточную позицию занимает А. В. Гусев, считающий, что государственную службу нельзя рассматривать исключительно как институт ведения публичных дел, с одной стороны, и только как наемный труд в государственных органах – с другой.

В работе проводится оценка доводов сторонников трудоправовой концепции, данных ими для обоснования невозможности и нецелесообразности исключительно административно-правового регулирования служебных правоотношений. Анализ показывает, что все их можно разделить на три группы: доктринальные (то есть основанные на различных положениях науки трудового права); нормативные (опирающиеся на положения нормативных актов) и практические (суть которых заключается в обосновании нецелесообразности исключения государственной и муниципальной службы из предмета регулирования трудового права).

Доктринальные доводы, как правило, базируются на обосновании наемного характера деятельности государственных и муниципальных служащих. Эта позиция активно критикуется представителями административно-правовой науки, указывающими, что государственная и муниципальная служба представляют собой не отношения найма, а отношения долга, зависимости, верности.

По мнению автора, само по себе противопоставление указанных позиций является неправильным. Даже рассматривая службу с позиций «долга, обязанности, верности», все равно приходится признать, что по своей сути она подпадает под признаки наемного труда. Однако не следует забывать, что это крайне специфический вид наемной деятельности. При этом специфика труда государственных и муниципальных служащих так велика, что делает нецелесообразным распространение на них режима частноправового регулирования. Упираясь исключительно в вопросы терминологии «наемный труд» или «профессиональная служебная деятельность», участники рассматриваемого спора упускают из виду, что признание наемного характера труда государственных и муниципальных служащих не предусматривает автоматического распространения на них норм трудового законодательства.

Неверной, с точки зрения автора, является признаваемая аксиоматичной в науке трудового права теория о «естественной монополии» отрасли трудового права на регулирование наемного труда. Сам по себе наемный характер деятельности лишь свидетельствует о несамостоятельности этого труда (труд в интересах нанимателя), определенном организационном подчинении нанимающегося нанимателю и возмездном характере труда. Однако способы регулирования данных видов общественных отношений могут быть различными.

Другим доводом, который приводится сторонниками трудоправовой концепции в обоснование своей позиции, является указание на тот бесспорный факт, что деятельность государственных и муниципальных служащих в той или иной мере регулируется трудовым законодательством. Применительно к нему, однако, в работе отмечается, что такая ситуация является временной и суть реформы правового регулирования служебных отношений как раз и состоит в необходимости в перспективе освободить их от институционально чуждых трудоправовых норм.



Нецелесообразность установления режима публично-правового регулирования государственной и муниципальной службы также обосновывается некоторыми специалистами тем, что, по их мнению, выведение государственных и муниципальных служащих из сферы действия трудового права умалит их социальные права и поставит в неравное положение с обычными гражданами. Применительно к этому доводу в работе отмечается, что сам по себе отказ от частноправового регулирования служебных отношений никак не связан с уменьшением объема прав и гарантий, предоставляемых государственным и муниципальным служащим, напротив, специальным законодательством они могут быть даже увеличены. Кроме того, если такое уменьшение в определенных случаях действительно будет иметь место, некоторое ущемление прав государственных и муниципальных служащих по сравнению с обычными работниками должно компенсироваться предоставлением им дополнительных льгот.

Таким образом, с точки зрения автора, в настоящее время нет ни теоретических, ни практических препятствий для комплексного регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих нормами административного законодательства. Однако само по себе отсутствие препятствий еще не является достаточной причиной для того, чтобы полностью выводить служебную деятельность из сферы действия трудового законодательства. Для того чтобы определить, существуют ли объективные предпосылки, требующие специального регулирования служебных отношений, необходимо рассмотреть специфику государственной и муниципальной службы как публичных институтов.

Решению этого вопроса посвящен второй параграф первой главы диссертационного исследования – «Государственная и муниципальная службы как публично-правовые институты». В нем констатируется, что, являясь по своей сути видом общественно полезной деятельности, безусловно, достаточно схожим с трудом обычных работников, государственная служба вместе с тем характеризуется целым рядом особенностей, требующих установления особого режима ее регулирования. Важнейшим из них является публичный характер государственной службы, который заключается в том, что она осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага.

В то же время указание на публичный характер государственной службы само по себе, в отрыве от других ее особенностей является недостаточным основанием для введения особого режима регулирования труда государственных служащих. Дело в том, что публичный характер присущ, помимо государственной службы, и многим другим видам общественно значимой деятельности. В силу этого, отталкиваясь от публичного характера государственной службы, в работе выявляются и другие ее специфические черты.

Так, в частности, важным признаком государственной службы как публичного института является ее направленность на реализацию функций государства. Полемизируя с Л. А. Чикановой, которая считает, что указанные функции выполняют не государственные служащие, а органы государственной власти, автор доказывает, что правом самостоятельно реализовывать функции государства наделено значительное число государственных служащих. В то же время в работе не оспаривается тот факт, что не все государственные служащие сами наделены правом осуществлять юридически значимые действия по осуществлению государственных функций. Значительная часть служащих не реализует функции государства напрямую, а обеспечивает (в самом широком смысле этого слова) деятельность других государственных служащих.

Особый характер государственной службы также определяется тем, что, в отличие от ряда других видов общеполезной деятельности, также носящих публичный характер и связанных с участием в реализации функций государства, государственная служба характеризуется наличием властной составляющей. Указанная составляющая заключается в возможности государственных служащих самостоятельно осуществлять юридически значимые действия и принимать обязательные для неопределенного круга лиц решения. При этом специфика государственно-служебной деятельности выражается в наличии полномочий именно внешневластного характера, так как внутриорганизационная, «хозяйская» власть присуща и обычной трудовой деятельности. Хотя также не все государственные служащие наделены внешневластными полномочиями, в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти.

Специфику государственной службы во многом определяет неотделимость государственной службы от государственного аппарата. В современном социуме нет другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т. д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, используемая некоторыми специалистами, по мнению автора, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом.

В связи с указанным автору представляется принципиально важным законодательное закрепление прямой публично-правовой связи между государством (а не государственным органом) и государственным служащим. Только оно делает возможным установить для государственных служащих принципиально отличную от обычных трудовых отношений правовую конструкцию, характеризующуюся преобладанием императивных начал и наличием государственно-властной составляющей.

Государственная служба как публично-правовой институт тесно связана с муниципальной службой. По мнению автора, в настоящее время существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебное право Российской Федерации регулировало не только государственно-служебные, но и муниципально-служебные отношения.

Специфические особенности муниципальной службы хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но все же не тождественны. Анализ показывает, что для муниципальной службы характерны: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства4; 3) властный характер служебной деятельности; 4) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от аппарата муниципального образования; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим. Определенное отличие их от признаков государственной службы показывает, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной.

Все это ставит вопрос о соотношении публично-правового и частноправового регулирования указанных общественных отношений в рамках единой модели правового регулирования. В работе констатируется, что основное преимущество построения правовых моделей при изучении каких-либо правовых явлений заключается в том, что модель позволяет увидеть описываемое явление с разных сторон и позиций, дать ему наиболее полное описание. Соответственно, построив правовую модель регулирования какой-либо сферы общественных отношений, можно рассчитывать, что предлагаемое нормативное регулирование будет наиболее полно отражать потребности практики. Именно в этом автор видит назначение предлагаемой им административно-правовой модели регулирования служебных отношений.

Вторая глава диссертационного исследования «Служебное правоотношение как базовый элемент административно-правовой модели» посвящена изучению понятия и структуры служебного правоотношения. В первом ее параграфе «Служебное правоотношение как центральный элемент служебной деятельности» констатируется, что основой для понимания сущности служебных правоотношений выступает тот факт, что они возникают в процессе служебной деятельности государственных и муниципальных служащих и урегулированы нормами законодательства о государственной и муниципальной службе. При этом служебными в буквальном понимании могут быть только общественные отношения, возникающие внутри аппарата государственного и муниципального управления и имеющие своей целью обеспечение его нормального функционирования. В то же время они могут возникать и вне рамок отдельно взятого органа власти, связывая различные органы и должностных лиц. Что же касается внешневластных отношений, одним из участников которых выступает государственный или муниципальный служащий, то они могут носить административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-процессуальный и какой-либо иной характер, однако служебными не являются.

В работе критикуется выдвигаемая некоторыми специалистами концепция разделения единого служебного правоотношения на государственной службе на государственно-служебное и служебно-трудовое. По мнению автора, существование служебных отношений, складывающихся в ходе практического осуществления государственной службы, также опосредовано наличием правовой связи между государственным служащим и государством. То есть, другими словами, какую бы деятельность ни осуществлял государственный служащий в рамках своего профессионального статуса, он всегда выступает реализатором воли государства, действует от его имени и по его поручению. И это неудивительно, так как только в служении государству в целом, а не отдельному государственному органу служащий может реализовывать функции первого, что и является основной целью существования государственной службы. Поэтому и отношения, связанные с организацией служебной деятельности и с ее непосредственным осуществлением, являются служебными.





Второй параграф данной главы «Структура служебных правоотношений» содержит анализ внутреннего строения служебных правоотношений. На основе изучения общетеоретических работ, посвященных структуре правоотношения (С.С. Алексеев, Н.И. Матузов, В.Н. Протасов, Ю.К. Толстой, Р.О. Халфина и др.), с поправкой на особенности служебного правоотношения, автором делается вывод, что структура служебного правоотношения представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, к которым относятся: объект, субъекты, а также права и обязанности участников, образующих содержание служебного правоотношения.

Применительно к объекту служебного правоотношения в работе исследуется плюралистическая (М. М. Агарков, А.П. Дудин, О. А. Красавичков, Н.И. Матузов, И.Б. Новицкий, Л.С. Явич и др.) и монистическая (С. Н. Братусь, Д.М. Генкин, О.С. Иоффе, Я.М. Магазинер, Ю.К. Толстой и др.) теории объектов правоотношения. Присоединяясь к позиции тех специалистов, которые считают, что все правоотношения имеют единый объект, автор констатирует, что этим объектом может быть лишь то, что способно реагировать на внешнее воздействие. Указанное воздействие осуществляют субъекты правоотношения путем реализации своих прав и обязанностей. Таким образом, конечным объектом воздействия всегда выступают действия и поведение людей. В то же время собственно объектом правоотношения являются не сами действия и поведение, а воля субъектов правоотношения к их совершению. В идеальной общественной модели требование права имеет характер безусловного воздействия. Однако в реальной жизни, помимо требований правовых норм, воля и сознание человека подвергаются и иным воздействиям, побуждая последнего в ряде случаев эти требования игнорировать. Поэтому любое правоотношение, реализуемое через права и обязанности его субъектов, имеет конечной целью добиться желаемого поведения, но происходит это не всегда (именно из-за наличия других воздействий).

На основе вышеизложенного в работе делается вывод, что объектом служебного правоотношения является воля его сторон к совершению определенных действий или к отказу от их совершения.

Субъекты служебного правоотношения рассматриваются в третьем параграфе второй главы «Характеристика субъектов служебного правоотношения».

Служебные правоотношения являются, как правило, двухсубъектными. В то же время в отдельных случаях могут возникать служебные правоотношения, имеющие более двух субъектов. Таковым, например, является служебное правоотношение по поводу повышения квалификации государственного или муниципального служащего. Сторонами его являются: 1) государственный или муниципальный служащий; 2) наниматель; 3) учебное заведение, в котором осуществляется повышение квалификации. Многосубъектными также в определенных случаях являются и некоторые другие служебные правоотношения.

Первым субъектом служебных правоотношений является государственный или муниципальный служащий. Необходимой предпосылкой вступления в служебные правоотношения является обладание лицом служебной правосубъектностью. Поскольку служебные правоотношения имеют административно-правовой характер, служебная правосубъектность производна от административной правосубъектности, но в то же время обладает и некоторыми особенностями.

Служебная правосубъектность представляет собой правоспособность и дееспособность, вместе взятые, то есть праводееспособность. Это собирательное понятие отражает те ситуации, когда правоспособность и дееспособность неразделимы во времени и органически сливаются воедино.

Служебная правоспособность выражается в определенной правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать служебно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственной и муниципальной службы. Носителем служебной правоспособности может быть только физическое лицо.

Служебная правоспособность является необходимым условием служебной дееспособности. Под ней понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере государственной и муниципальной службы. Служебная дееспособность возникает у лица только по достижении определенного возраста. По общему правилу, этот возраст – 18 лет. С этого же момента физическое лицо становится носителем служебной правосубъектности. Особенностью служебной правосубъектности является то, что по достижении предельного возраста нахождения на государственной и муниципальной службе она прекращается. В этом заключается одна из особенностей служебной правосубъектности, в частности ее отличие от трудовой правосубъектности.

Вторым субъектом служебного правоотношения является наниматель. В работе констатируется, что вопрос о нанимателе по отношению к государственным и муниципальным служащим является одним из наиболее спорных в юридической литературе по служебно-правовой тематике. Если представители трудоправовой концепции традиционно рассматривают в качестве нанимателя (работодателя) орган государственной власти или орган местного самоуправления, в котором служащий замещает должность государственной или муниципальной службы, то административисты настаивают, что специфика служебных правоотношений требует признания в качестве одной из его сторон публичного образования – государства или муниципального образования соответственно.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 

Похожие работы:







 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.