авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в российской федерации: понятие и основные черты

-- [ Страница 2 ] --

Нормативную основу диссертационного исследования составили акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. Кроме того, в диссертационной работе анализировались некоторые законопроекты о государственной службе. Определенное внимание уделено законодательным актам о государственной и муниципальной службе зарубежных государств.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, а также решения иных судебных органов. Проанализирована информация, содержащаяся в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в науке административного права комплексное монографическое исследование периода реформы государственной и муниципальной службы, в котором решается задача построения целостной административно-правовой модели регулирования служебных отношений, выявления ее основных черт и обоснования ее эффективности. В ней впервые на монографическом уровне проводится полное изучение структуры и основных элементов служебного правоотношения; выявляются предпосылки, условия и основания возникновения служебных правоотношений; изучаются антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе; формируется комплексное представление о публичной дисциплинарной ответственности; обосновывается необходимость формирования служебного права в качестве специальной отрасли права.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание административно-правовой модели регулирования служебных отношений:

1. На основе анализа существующих различных точек зрения на пути регулирования служебных отношений делается вывод о неубедительности доводов сторонников трудоправовой концепции о необходимости сохранения институтов государственной и муниципальной службы в предмете трудового права и невозможности построения системы служебного законодательства. Аргументируется необходимость использования в регулировании деятельности государственных и муниципальных служащих механизмов и методов, не характерных для традиционного трудового права и способных, при сохранении служебных отношений в рамках трудоправового регулирования, разрушить единство его предмета. При этом доказывается бльшая эффективность административно-правового регулирования указанной группы общественных отношений по сравнению с трудоправовым.

На этой основе делается вывод о необходимости построения целостной доктринальной административно-правовой модели регулирования служебных отношений. Под административно-правовой моделью регулирования служебных отношений предлагается понимать совокупность элементов, отражающих особенности правового регулирования государственной и муниципальной службы как публичных институтов, обусловленных спецификой служебной деятельности и направленных на обеспечение максимальной ее работоспособности и эффективности.

2. Необходимость создания административно-правовой модели регулирования служебных отношений обосновывается наличием у государственной и муниципальной службы ряда специфических особенностей, отличающих их от других видов трудовой деятельности. Такими специфическими особенностями государственной службы выступают:

– публичность;

– направленность на реализацию функций государства;

– внешневластный характер служебной деятельности;

– особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;

– наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.

Данные особенности характеризуют государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

Специфические признаки муниципальной службы отчасти совпадают с приведенными для государственной службы. В то же время муниципальная служба выделяется особой организационной структурой, характеризующейся неотделимостью от аппарата муниципального образования и наличием прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим.

При этом констатируется, что при формировании законодательства о муниципальной службе должен использоваться более гибкий подход, чем при построении законодательства о государственной службе. Практически это должно проявляться, в частности, в том, что правовое регулирование муниципальной службы должно быть различно в зависимости от вида муниципальных образований, в которых она осуществляется. Так, например, отказ действующего законодательства от обязательной процедуры конкурса при замещении вакантных должностей муниципальной службы обосновано сохранить только для сельских поселений, для иных муниципальных образований конкурс должен носить обязательный характер. Аналогично квалификационные требования к лицам, претендующим на замещение вакантных должностей на муниципальной службе, должны изменяться в бльшую сторону для городских округов и муниципальных районов и в сторону уменьшения – для сельских поселений.

В связи с этим предложено дополнить перечень принципов, содержащихся в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», принципом дифференциации правового регулирования муниципальной службы в зависимости от вида муниципального образования. Это позволит обеспечить указанную дифференциацию не только в федеральном законодательстве, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

3. Обоснован вывод о нецелесообразности и практической невозможности разделения единого служебного правоотношения на «государственно-служебное» и «служебно-трудовое». Сформулировано авторское определение служебного правоотношения, под которым предложено понимать: урегулированное нормой права и охраняемое принудительной силой государства волевое общественное отношение, сторонами которого являются государственные или муниципальные служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) – с другой, возникающее в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности, связанное с осуществлением властных полномочий, характеризующееся стабильностью, иерархической подчиненностью и юридическим неравенством сторон.

4. Выделены предпосылки, основания и условия возникновения служебных правоотношений. Установлено, что предпосылки предшествуют служебному правоотношению, а основания непосредственно его порождают.

Доказано, что предпосылками возникновения служебных правоотношений являются:

– нормы служебного права;

– праводееспособность (правосубъектность) субъектов, вступающих в правоотношения;

– юридические факты.

В отличие от правовых норм и праводееспособности субъектов, юридические факты не только являются необходимыми предпосылками, но и способны непосредственно порождать конкретное общественное отношение. Поэтому юридические факты, в зависимости от их вида, могут выступать как предпосылками, так и основаниями возникновения служебных правоотношений.

На основе анализа действующего законодательства о государственной гражданской службе констатируется, что основанием возникновения служебного правоотношения является акт о назначении на должность либо сложный фактический состав, включающий в себя акт о назначении на должность, а также иные юридические факты (в частности, победу в конкурсе). При этом доказывается, что сложный фактический состав отсутствует при назначении служащего на должность из кадрового резерва. Принципиальная разница между назначением служащего на должность по итогам конкурса (основанием возникновения служебного правоотношения является сложный фактический состав) и назначением из кадрового резерва (основанием возникновения служебного правоотношения является административный акт государственного органа) заключается в том, что в первом случае имеется непосредственная связь между конкурсом на должность и изданным актом, во втором же эта связь носит косвенный характер.

В то же время отмечается, что применительно к другим видам государственной и муниципальной службы эта схема в полной мере не реализована.

5. Доказано, что в рамках административно-правовой модели регулирования служебных отношений основанием возникновения служебных правоотношений должен стать издаваемый представителем нанимателя административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу либо сложный фактический состав, включающий административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу и иные юридические факты. Указанный способ имеет объективные преимущества перед используемыми в настоящее время на государственной и муниципальной службе подходами, когда основанием возникновения служебных правоотношений выступает договор (контракт) либо акт о назначении на должность.

Использование в качестве основания возникновения служебного правоотношения акта о приеме на государственную или муниципальную службу позволит обеспечить государству или муниципальным образованиям в лице действующих от их имени представителей бльшие, чем в настоящее время, возможности для перераспределения имеющихся в их распоряжении кадровых ресурсов. При использовании такого подхода государственным и муниципальным служащим, принявшим на себя обязанность служения соответствующему публичному образованию, будут поручаться те функции, в исполнении которых на данный момент есть наибольшая необходимость.

Невозможность переводов государственных и муниципальных служащих на другие должности и в другие органы государственной власти и местного самоуправления без их согласия определяется в настоящее время тем, что как при заключении трудового договора либо контракта, так и при издании административного акта о назначении на должность указанные служащие принимают на себя обязанность осуществлять профессиональные обязанности именно по этой должности. Соответственно, перевод служащего без его согласия может рассматриваться как требование выполнения работы или службы, для которой данное лицо не предложило добровольно своих услуг, что в соответствии с Конвенцией МОТ № 29 1930 г. о принудительном или обязательном труде (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1956 г.)3 является принудительным трудом.

Закрепление в качестве основания возникновения служебного правоотношения акта о приеме на государственную или муниципальную службу позволит решить указанную проблему. К тому же акт о приеме на государственную и муниципальную службу в большей степени соответствует концепции служения всему публичному образованию в целом, а не отдельным его органам, чем акт о назначении на конкретную должность государственной и муниципальной службы или трудовой договор (контракт).

Предлагаемая правовая конструкция не препятствует приему на государственную и муниципальную службу лиц для исполнения обязанностей по конкретной должности, с соблюдением всех необходимых конкурсных и иных процедур. Однако при этом у действующих от имени публичных образований представителей нанимателей (а также иных должностных лиц в случае делегирования им соответствующих полномочий) будут иметься возможности переводить служащего на другие должности государственной и муниципальной службы временно или постоянно, наделять его дополнительными полномочиями, переводить на нижестоящую должность в качестве меры дисциплинарного взыскания и т. п.

6. Выделены условия возникновения служебных правоотношений. Если предпосылки предшествуют возникновению служебных правоотношений, а основания порождают служебные правоотношения, то условия сопровождают возникновение служебных правоотношений. Условиями возникновения служебных правоотношения являются обстоятельства, имеющие юридическое значение для их возникновения, но связанные с ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных действий.

Предложено разделение условий возникновения служебных правоотношений на позитивные и негативные. Позитивными условиями выступают те обстоятельства, которые необходимы для возникновения служебных правоотношений. К негативным относятся те, с отсутствием которых законодатель связывает возможность возникновения служебных правоотношений.

7. Сформулированы рекомендации, призванные способствовать повышению эффективности служебной деятельности в рамках административно-правовой модели. В частности:

– обоснована необходимость отказа от законодательного закрепления максимального возраста нахождения на государственной и муниципальной службе при одновременном введении альтернативных механизмов обеспечения профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих;

– доказана необходимость изменения законодательных подходов к допуску на государственную и муниципальную службу лиц, имеющих криминальное прошлое. В настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к государственной и муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой – распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории Российской Федерации, в тех случаях, если соответствующее деяние признается преступным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Представляется также, что в целом по отношению к наличию судимости у государственных и муниципальных служащих, а также лиц, претендующих на служебные должности, законодателем может быть избран более гибкий подход. В определенных ситуациях наличие судимости может служить не абсолютным условием недопустимости возникновения (продолжения) служебных отношений, а основанием ограничения служащих в карьерном росте (служащие, имеющие или имевшие судимость по некоторым статьям УК РФ, не должны назначаться на определенные должности).

8. На основе проведенного анализа оснований прекращения служебных правоотношений констатируется наличие в действующем законодательстве о государственной и муниципальной службе двух принципиально разных подходов:

– введения дополнительных, по сравнению с Трудовым кодексом РФ, оснований прекращения служебных правоотношений;

– создания полностью автономных систем прекращения служебных правоотношений.

Доказано, что первый подход обладает системными недостатками, которые не могут быть преодолены в принципе, что предопределяет отказ от его использования в будущем.

9. Установлено, что формирование континентальной модели государственной службы в Российской Федерации требует усложнения процедуры порядка увольнения государственных и муниципальных служащих по инициативе представителя нанимателя. В данном случае речь идет в основном о создании дополнительных процессуальных гарантий для служащих.

Указанное предложение должно рассматриваться во взаимосвязи с вопросом о формировании в Российской Федерации специальных органов по управлению государственной и муниципальной службой. Так, представляется необходимым наделить указанные органы (а также органы управления муниципальной службой, которые должны быть созданы в муниципальных образованиях) в том числе и функцией контроля за обоснованностью увольнения государственных и муниципальных служащих. Указанные органы должны заранее ставиться в известность о любом случае увольнения служащего по инициативе представителя нанимателя. При этом государственный или муниципальный служащий должен быть наделен правом обратиться в такой орган с требованием провести проверку обоснованности увольнения (в установленные законодательством сроки). До окончания проверки служебные отношения с ним прекращены быть не могут. Государственным и муниципальным служащим также должно быть предоставлено право обращения в эти органы и при увольнении по собственному желанию или по соглашению сторон в случаях, когда заявления об увольнении были ими написаны под давлением непосредственного руководства.

Кроме того, при увольнении по инициативе представителя нанимателя (кроме случаев увольнения по виновным основаниям) служащим должна выплачиваться денежная компенсация, размер которой должен быть прямо пропорционален стажу государственной или муниципальной службы.

Указанные меры позволят обеспечить стабильность прохождения государственной и муниципальной службы, защитить работников от необоснованных увольнений и таким образом уменьшить их зависимость от неправомерных решений непосредственных руководителей.

10. Доказано, что в настоящее время существует настоятельная необходимость систематизировать все охранительные правоотношения, существующие на государственной и муниципальной службе, с позиций их значимости для охраняемых общественных отношений. При этом в зависимости от серьезности возможных последствий неисполнения государственным или муниципальным служащим возложенных на него обязанностей, несоблюдения ограничений и нарушения запретов должна быть предусмотрена возможность применения к нему дисциплинарных санкций различного характера: от предупреждения о недопустимости продолжения нарушения требований законодательства до увольнения с государственной или муниципальной службы.

В связи с этим предложено формирование в служебном законодательстве института дисциплинарного принуждения, включающего в себе предупредительные и пресекательные меры, направленные на обеспечение надлежащей реализации служебных правоотношений. В отдельных случаях мерами дисциплинарного принуждения могут выступать:

– временное отстранение от должности государственной и муниципальной службы;

– запрет назначения лица на определенные должности государственной или муниципальной службы;

– перевод на другую должность государственной и муниципальной службы;

– увольнение с государственной и муниципальной службы.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.