авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти российской федерации в постсоветский период (теоретико-методологический аспект)

-- [ Страница 5 ] --

Особое значение для нормативных документов имеет процедура подписания, которая не только придает документу юридическую силу, но и служит основанием для его опубликования и введения в действие. Показаны прецеденты оформления законодательных актов субъектов РФ, иных нормативных документов без данного реквизита. В этой связи выявляются нормы законодательства, допускающие двойную трактовку осуществления данной процедуры.

На основании проведенного анализа делается вывод о необходимости соответствия используемой терминологии при обозначении реквизитов нормативных актов общегосударственным нормативам. Формулируется предложение о необходимости унификации внешней формы нормативных актов в зависимости от конкретного вида, что будет способствовать повышению общегосударственной культуры их оформления, а также явится необходимым условием при создании единой информационно-поисковой системы, обеспечивающей их автоматизированный учет, поиск правовой информации и в определенной мере – логический анализ юридических предписаний.

По результатам анализа видового состава нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ формулируются предложения по построению системы нормативных актов Российской Федерации.

Глава 4. Документирование законотворческого процесса

Законодательный (законотворческий) процесс выступает составной частью правотворческого процесса, отличительной чертой которого является строго регламентированный порядок, состоящий из определенных стадий (этапов) (подготовка, принятие, опубликование и т.д.). В данной главе анализ порядка документирования законотворческого процесса проведен на примере деятельности нижней палаты Федерального собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Подобный документоведческий подход обусловлен практикой реализации законотворческого процесса, свидетельствующей о существенных пробелах в документировании основных этапов, что может привести к отсутствию необходимой информации для принятия итогового решения, вызвать сомнение в полноте реализации и, следовательно, легитимности как самих процедур, так и всего законотворческого процесса в целом.

В наибольшей степени документоведческие аспекты отражены в регламенте – основном организационно-нормативном документе, устанавливающем порядок реализации законотворческого процесса на практике. В содержании работы дана характеристика регламента как вида документа, показано влияние регламента нижней палаты Федерального собрания - Государственной Думы на регламенты законодательных органов субъектов РФ.

Однако анализ специальных источников, посвященных вопросам оптимизации законодательного процесса и юридической техники, свидетельствует о недооценке качества документационного сопровождения проекта закона от первой до заключительной стадии его разработки. Данное обстоятельство обуславливает цель настоящей главы.

В параграфе «Категории и комплексы документов, отражающие законотворческий процесс» показаны варианты классификации документов, сопровождающих законотворческий процесс, осуществляемой в законодательных органах субъектов Российской Федерации.

В результате характеристики этапов законотворческого процесса выявляется состав документов, позволяющий классифицировать их по общепринятым в документоведении категориям: по авторскому признаку (субъекты законодательной инициативы); по номинальному признаку; по месту создания (внутренние и внешние); по способам документирования (письменные (в т.ч. стенограммы), фоно-, аудиовизуальные); по назначению (процедурные, информационно-справочные); по стадиям подготовки (проекты и подлинники); по уровню обобщения информации (первичные и вторичные документы); по способу изложения текста (связный текст, таблица). Особое внимание уделено наиболее распространенному виду документа - постановлению законодательного органа, которое, в свою очередь подлежит классификации по нескольким признакам.

Для определения места документов, отражающих законотворческий процесс, в структуре документальных фондов законодательных (представительных) органов анализируются принципы их систематизации в номенклатуре дел. Актуальность этой задачи обусловлена тем, что органы законодательной власти разрабатывают индивидуальные номенклатуры дел без ориентации на какой-либо типовой вариант.

В результате выявлены следующие проблемы:

субъектами РФ по-разному решается вопрос отражения принятых законов в номенклатуре законодательного органа. Данная проблема связана с выбором места текущего хранения подлинника закона, незавершенностью стадии его подписания и опубликования;

субъекты РФ по-разному подходят к экспертизе ценности документов, относящихся к законотворческому процессу, и установлению сроков их хранения;

документы, сопровождающие разработку конкретного закона, но отражающие различные стадии законотворческого процесса, децентрализованы и входят в состав дел, формируемых различными структурными подразделениями.

Дается критический анализ одному из распространенных принципов формирования дел с протоколами заседаний законодательного органа, при котором принятые на соответствующем заседании документы (законы и постановления) оформляются в качестве приложений.

Необходимость решения задачи по «связыванию» документов, относящихся к принятию конкретного закона в единый комплекс, заставляет пересмотреть существующие принципы формирования дел.

В качестве одного из вариантов объединения документов в комплексы предлагается принцип, отражающий «историю» принятия закона, что позволит объединить в одном деле документы, сопровождающие его разработку и принятие, а также решить проблему ценности документов, относящихся к конкретному закону. Такой подход обеспечит возможность идентификации каждой из стадий его разработки, обусловить практическую, а, в дальнейшем, и историческую ценность входящих в него документов.

В параграфе «Основные виды документов законотворческого процесса» выявляются сущностные характеристики и особенности подготовки основных видов документов, отражающих этапы законотворческого процесса.

При анализе одной из основных стадий законотворческого процесса – оформление и внесение законодательной инициативы, характеризуется круг субъектов законодательной инициативы, а также перечень информации, оформляющий законодательную инициативу. Приводятся примеры оформления законодательной инициативы. Анализируются методические рекомендации по оформлению проектов законов и иных документов.

Выявляются следующие проблемы документирования данной процедуры:

перечень информации, оформляющей законодательную инициативу, сформирован по двум принципам - номинальному и содержательному, что не позволяет однозначно определить состав документов, оформляющих законодательную инициативу;

все необходимые реквизиты, присущие официальному документу, имеет письмо автора законодательной инициативы, тогда как остальная информация оформляется в качестве приложений к нему, что не позволяет идентифицировать ее в полном объеме. Поскольку в письме автора законодательной инициативы фиксируется лишь факт внесения проекта закона, наиболее важная информация, содержащая обоснование необходимости его принятия, в ряде случаев представляется в недокументированной форме.

Наиболее продолжительная по времени и разнообразная как по составу документов, так и по способам документирования – стадия подготовки проекта закона для его внесения на рассмотрение законодательного органа. Она осуществляется в рамках профильных комитетов и повторяется с разной степенью вариативности в соответствии с количеством чтений, необходимых для принятия закона. Отмечается недостаточная степень регламентации порядка документирования данной стадии, а в определенных случаях и ее полное отсутствие.

Проанализированы актуальные, с точки зрения документоведения, вопросы, связанные с оформлением документов, принятых коллегиально. Один из них – процедура подписания протоколов. Проводится сравнительный анализ практики оформления данного реквизита на документах ГосДумы и законодательных органов субъектов РФ. Аргументируется необходимость подписания данных документов двумя и более лицами, являющимися депутатами законодательного органа, в целях недопущения возможности реализации функции, связанной с подтверждением аутентичности принятых и оформленных через определенный промежуток времени документов, аппаратом законодательного органа.

Анализ основных видов документов, сопровождающих законодательный процесс, позволил выявить как общие черты, так и существенные различия в подходах к документированию его основных этапов. Единообразие, прежде всего, проявляется в установлении определенного видового состава документов, большинству из которых присущи специфические черты, приобретаемые за счет уникальности самого процесса. Наличие общих тенденций, имеющих негативный характер, в определенной степени обусловлено недооценкой разработанных и апробированных на практике универсальных правил и методик подготовки и оформления официальных документов, в том числе и учитывающих специфику деятельности коллегиальных органов.

Повторяемость обязательных стадий (этапов) законотворческого процесса позволяет: выявить документы, подлежащие унификации и степень унификации; формализовать законотворческий процесс и разработать соответствующую документированную процедуру для каждой из его стадий (этапов).

Однако часть процедур, связанных с документированием законодательного процесса, еще мало изучена и нуждается в дополнительном анализе. Одной из таких процедур является регистрация законодательных актов и оформление соответствующего реквизита.

«Регистрация законодательных актов как заключительный этап в документировании законотворческого процесса». Обосновывается особая актуальность процедуры регистрации документов и в связи с внедрением компьютерных информационных технологий, созданием в органах государственной власти корпоративных документных систем. Определяется значение регистрации для рассматриваемой категории документов – нормативных правовых актов. Выявляются особенности индексации различных видов правовых документов, принимаемых законодательной (представительной) и исполнительной ветвями власти.

Особое внимание уделено нормативным документам субъектов РФ, поскольку на этом уровне констатируется многообразие применяемых методов систематизации, что свидетельствует об отсутствии унифицированных подходов. В разделе представлены выборочные данные из 83 субъектов РФ, иллюстрирующие наиболее характерные принципы индексации законов, занимающих высшую ступень в иерархии нормативных актов субъектов РФ. Обращается внимание на разнообразие состава информации в регистрационных индексах, что свидетельствует об отсутствии унифицированного подхода.

Наиболее распространенный подход к индексации – сочетание цифровых и буквенных обозначений. Анализ имеющихся вариантов индексирования позволяет сделать вывод о том, что использование аббревиатур не позволяет идентифицировать категорию субъекта («область», «округ»), наименование субъекта (Самарская, Саратовская, и т.п.). При систематизации и формировании ИПС по нормативным документам конкретного субъекта РФ эти факты не будут иметь существенного значения, проблема обозначится при создании интегрированной ИПС нормативных документов общегосударственного уровня.

Выявлена проблема места регистрации. Регистрация федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляется в администрации Президента РФ. В субъектах РФ приоритеты были отданы или законодательной ветви власти (регистрировать и хранить по месту принятия) или высшему должностному лицу субъект РФ (регистрировать и хранить по месту подписания). Отмечены прецеденты регистрации законов, как по месту принятия, так и по месту подписания.

Изучение практического опыта позволяет сделать вывод: несмотря на многообразие применяемых методов регистрации законов остается неизменным сам принцип – валовая нумерация в хронологической последовательности. В результате регистрационный индекс не является отражением систематизации законодательных актов, поскольку не позволяет определить: количество документов принятых в той или иной сфере; количество основных «базовых» законов; количество законов о внесении изменений и дополнений.

Для решения перечисленных проблем предлагается в качестве основного принципа систематизации законодательных актов использовать предметно-вопросный (тематический) признак. В результате регистрационный индекс в первую очередь включает обозначение закона субъекта РФ в соответствии с классификатором видов документов; информацию о соответствующем направлении правового регулирования в соответствии с тематическим классификатором; порядковый номер (в рамках регулируемой сферы), а также индекс региона (для законов субъектов РФ). Это позволит оценивать наполняемость каждой «ниши» и ориентироваться в комплексах документов. Законам «О внесении изменений и дополнений…» сохранять индекс основного закона, расширяя его соответствующим порядковым номером дополнений, изменений. Это позволит «прикреплять» данную категорию документов к основному закону, владеть информацией об их количестве и своевременно приступать к работе по подготовке новой редакции; формировать дела с законодательными актами на бумажных носителях и их электронными копиями на основе единой номенклатуры дел. Предложенная модель будет действенна только в отношении изменений и дополнений, вносимых в конкретный законодательный акт или в отдельные законодательные акты, объединенные одной сферой (отраслью).

Глава 5. Методология подготовки нормативных документов

органов исполнительной власти

В параграфе «Общие принципы подготовки нормативных документов органов исполнительной власти» анализируются соответствующие методики, установленные федеральными нормативными актами, организационно-нормативными документами органов исполнительной власти субъектов РФ.

Выявлено, что подготовка нормативных документов не закрытая, консервативная процедура, а реагирующая на происходящие структурные и функциональные изменения в системе органов исполнительной власти. Об этом, прежде всего, свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения, вносимые в нормативные и локальные правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в данной сфере. Значительная часть изменений способствует совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов. В отношении федерального уровня это становится возможным, в том числе, и путем введения в процедуру их подготовки обязательного документального сопровождения, выраженного в установлении конкретных видов документов, унификации внешней формы и содержания определенной их части.

Однако неадекватность используемой документоведческой терминологии, неоднозначность трактовки устанавливаемых реквизитов, необходимых для осуществления процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в зависимости от практической ситуации, приводит к определенным противоречиям в изложении самой методики, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.

Показано, что особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные новеллы методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов.

В целях упорядочения анализируемого процесса сформулирован вывод о целесообразности изложения основных положений и единых принципов подготовки нормативных документов, как на федеральном, так и региональном уровнях в соответствующем разделе кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего правотворческую деятельность органов исполнительной власти. В этом разделе основное внимание должно быть уделено документоведческим аспектам в части используемых понятий и их определений, обеспечивающим их адекватное восприятие, унификацию основных документированных процедур, связанных с подготовкой нормативного документа.

В свою очередь особенная часть кодифицированного нормативного правового акта может содержать нормы, отражающие индивидуальные особенности их подготовки в зависимости от конкретного вида нормативного документа или его содержания.

Последующий анализ порядка разработки отдельных видов нормативных документов, свойственных постсоветскому периоду, позволит определить, насколько оправдан предлагаемый подход к установлению методики подготовки.

Параграф «Сущность целевой программы как официального документа и методика разработки». Из имеющегося многообразия разновидностей программных документов постсоветского периода выделены целевые программы как федерального, так и регионального уровней, которые по своей сути являются нормативными документами, утверждаемыми уполномоченными субъектами права, требующими финансовых и материальных затрат, поэтапной реализации, включающими систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

Установлено, что данный вид документа не содержится в перечне нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и практически не упоминается в региональных правовых системах. Между тем, как на федеральном, так и на региональном уровнях разработаны методики подготовки данной категории документов, содержащиеся в законах и подзаконных актах.

Показано, что компонентами федеральной целевой программы (ФЦП) могут быть подпрограммы по соответствующему направлению, а также программы регионального уровня, что является отличительной особенностью ее структуры. Изложение в одном документе алгоритма подготовки ФЦП, включающего, в том числе, технологию документирования каждого этапа обуславливает особенность методики её разработки.

Из комплекса документов, сопровождающих процедуру разработки целевой программы, прежде всего, следует выделить концепцию, как особый вид документа в системе правовой документации, которая, по своей сути является основой разработки программного документа, а в дальнейшем становится его неотъемлемой содержательной частью.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.