авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

Совершенствование механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона

-- [ Страница 2 ] --

Источник: Официальная статистическая информация сайт Федеральной службы ггосударственной статистики (http://www.gks.ru/)"Регионы России. Социально-экономические показатели", 2009г

Таким образом, оказание бюджетных услуг в конкурентной среде представляется возможным, необходимым и оправданным в широком спектре представленных аргументов.

В работе отмечены следующие особенности системы бюджетных услуг. Бюджетные средства предоставляются бюджетным учреждениям на основе сметы и государственного (муниципального) задания (заказа), утверждаемые органами власти – учредителями, в то время как для частного сектора существует более развитая, хотя и не лишенная определенных недостатков, процедура конкурса. Имущество государства предоставляется бюджетным учреждениям на безвозмездной основе, тогда как частный сектор должен все имущество приобретать или арендовать на рынке. В результате в бюджетном секторе не происходит формирования полного состава затрат на услугу, что приводит к неоправданным конкурентным преимуществам бюджетного сектора.

В диссертации рассмотрен процесс вхождения бюджетного сектора в конкурентно-рыночные отношения (рис. 1). На рисунке 1 показано, как изменяется характер государственного регулирования по мере перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние.

Рис. 1 - Характер государственного регулирования в процессе

перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние

Переход от системы А к системе С осуществляется через межсистемное состояние В, которому присущ фактор инерционности системы А и, одновременно, потенциал новой системы С. Это означает, что, с одной стороны, сохраняется существенное влияние бюджетного сектора, но с другой стороны, уже присутствуют определенные элементы конкуренции. Данное межсистемное состояние пока еще не характеризуется всей полнотой свойств, присущих конкурентной рыночной структуре. Ограниченность конкурентных воздействий в этих условиях и на данном этапе развития системы позволяет нам пока говорить о квазиконкуренции.

Движение системы А, которое характеризуется устойчивостью и высокой степенью инертности, необходимо мотивировать и стимулировать к изменениям. По мнению автора, инициатива такого движения должна исходить со стороны заказчика услуги как стороны, заинтересованной в соблюдении и балансировании интересов потребителя и бюджета одновременно. В контексте вышеизложенного, необходимо последовательно повышать эффективность использования бюджетных средств. Речь идет не о сокращении средств на содержание бюджетного сектора как о единственно возможном решении, а о перераспределении высвободившихся бюджетных средств и направлении их на повышение качества предоставляемых социальных услуг в условиях конкуренции как в бюджетном секторе, так и на рынке.

Важно отметить, что в условиях конкурентного развития методы государственного регулирования не могут оставаться прежними, приемлемыми для управления бюджетным сектором. На рисунке 1 также показан характер снижения уровня государственного регулирования в процессе перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние с учетом приведенной выше модели конкурентной эволюции сектора государственных услуг. Как следует из рисунка, степень государственного влияния на процесс оказания бюджетных услуг изменяется.

По мере реформирования системы бюджетных услуг, то есть при переходе от существующего неконкурентного состояния А через переходное квазиконкурентное состояние В и далее, к конечному конкурентному состоянию С, происходит снижение уровня государственного регулирования и влияния. В первую очередь это находит отражение в сокращении участия государства в вопросах управления собственностью государственных учреждений. Подчеркивается, что необходимо повышать внимание заказчика (государства) к формированию государственного задания (заказа) по строго определенным параметрам, т.к. отсутствие соответствующего описания (стандарта) той или иной услуги, оказываемой в системе бюджетных учреждений, препятствует ее тиражированию. Однако, в процессе реформирования необходимо не только описание услуги как результата деятельности бюджетного учреждения определенного профиля, но и конкретизация параметров услуги, позволяющая оказывать данную услугу без изменения качества в иных, уже в конкурентных условиях, когда создаются возможности для воспроизводства конкретных услуг (образовательных, медицинских и др.), в организациях, работающих на рыночных принципах.

Таким образом, при наличии этих определяющих предпосылок и соблюдении баланса между рыночными и государственными регуляторами возможен переход системы бюджетных услуг из бюджетного сектора в рыночный.

  1. Предложен механизм управления системой бюджетных услуг региона, заключающийся в постепенном переходе от государственных бюджетных учреждений к организациям различных форм собственности и обеспечивающий возможность эффективного использования аутсорсинга и концессионных отношений с целью привлечения бизнес-структур в процесс совершенствования методов управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона. Основу механизма управления составляет многофакторная управленческая модель предоставления бюджетных услуг. В отличие от существующих, эта модель обладает высоким потенциалом эффективности управленческих воздействий в конкурентной среде и предусматривает дифференциацию функций и мотивов заказчика и исполнителя в системе региональных органов власти.

В диссертации обосновывается положение о том, что назрела необходимость дифференциации функций между органами власти региона. В настоящее время отношения между заказчиком и производителями бюджетных услуг в бюджетном секторе региона представлены государственными структурами. Со стороны заказчика выступает отраслевой орган исполнительной власти (комитет, департамент, министерство), а со стороны исполнителя - подведомственные ему бюджетные учреждения. Учредителем, собственником каждого учреждения выступает заказчик, который представляет интересы граждан при получении услуг данной отрасли. Ведомства являются отраслевыми заказчиками бюджетных услуг, учредителями бюджетных учреждений, работодателями исполнительных органов в лице руководителя бюджетного учреждения. Кроме того, (в соответствии с Бюджетным кодексом), они являются распорядителями бюджетных ассигнований при финансировании бюджетных учреждений. Таким образом, налицо совмещение функций заказчика и исполнителя. Результаты взаимодействия всех участников данного процесса в рамках такой модели очевидны. Заказчик размещает заказ в своем подведомственном учреждении, которым руководит нанимаемый им руководитель; финансирует заказ из бюджета; несет ответственность за деятельность данного учреждения; принимает результаты выполненной работы и самостоятельно подводит итоги своей деятельности. Автор делает вывод о неэффективности функционирования такой управленческой модели, поскольку в ней практически не представлены интересы граждан, а результативность деятельности не оценивается и практически не связана с финансированием. При этом заказ ежегодно размещается без конкурсных процедур, независимо от результатов деятельности учреждения в предыдущих периодах. Таким образом, существующая модель управления имеет исключительно закрытый, замкнутый характер, не ориентирована на обратные связи и не мотивируется на достижение конечного результата.

Разделение управленческих ролей между органами власти, предложенное автором в диссертации, предполагает создание специализированных органов (агентств) с наделением их функциями учредителя бюджетных учреждений, работодателя и главного распорядителя бюджетных средств по отраслям (сферам деятельности). За Министерством, как и ранее, остаётся функция заказчика отраслевой бюджетной услуги в сферах здравоохранения, образования, культуры, соцзащиты.

На рисунке 2 представлена схема разделения управленческих функций органов власти.

Рис. 2 - Схема разделения управленческих функций органов власти

В процессе такого реформирования полномочия по управлению подведомственными учреждениями передаются специализированным органам власти – Агентству по управлению бюджетными учреждениями. Агентство по управлению бюджетными учреждениями, являясь органом региональной власти, обеспечивает условия для реализации бюджетных услуг. Основная задача специализированных органов власти – повышение эффективности хозяйственной деятельности учреждений, освобождение от непрофильных активов, разработка и реализация решений по снижению затрат на бюджетные услуги.

Таким образом, в результате предложенного автором управленческого решения, налицо изменения приоритетов отраслевых ведомств в пользу населения, а именно: основным приоритетом отраслевых органов является задача формирования государственного задания (заказа) на оказание услуг, с последующим размещением этого задания (заказа) на открытом конкурсе с привлечением частных компаний.

В соответствии с целью диссертационного исследования, а также с логикой принятого автором концептуального подхода к реформированию системы бюджетных учреждений и формированию нового характера взаимоотношений между участниками размещения государственного задания (заказа) процесс целесообразно осуществить поэтапно, по мере формирования и развития системы рыночных, государственных и социальных институтов.

Отсюда, другой, не менее важной, принципиальной задачей является изменение организационно-правовых форм бюджетных учреждений таким образом, чтобы процесс оказания бюджетных услуг последовательно приобретал истинно конкурентный характер.

В таблице 2 представлен характер деятельности организаций различных правовых форм (бюджетные учреждения, автономные учреждения, коммерческие организации), соответствующих системам оказания бюджетных услуг ( системы А, В, С, рис.1).

Таблица 2

Характер деятельности организаций различных правовых форм

Бюджетное учреждение

(система А)

Автономное учреждение

(система В)

Коммерческая организация

(система С)

1

2

3

4

1

Субсидиарная ответственность государства по обязательствам учреждения

Отсутствует субсидиарная ответственность. Риск банкротства

Отсутствует субсидиарная ответственность. Риск банкротства

2

Гарантированное государственное задание

Гарантированное государственное задание

Государственный заказ на основе конкурсных процедур

3

Сметное бюджетное финансирование

Целевая субсидия

Оплата по договору

4

Государственное имущество в оперативном управлении

Госимущество в оперативном управлении

Имущество в собственности или в аренде

5

Оплата труда по ЕТС

Оплата труда по трудовому законодательству

Оплата труда по трудовому законодательству

6

Монополия

Преференции

Свободная конкуренция

Движение и развитие в направлении от системы А к системе С создает возможности для формирования принципиально иного механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентно-рыночной среде региона.

В диссертации обоснована и разработана многофакторная, управленческая модель предоставления бюджетных услуг в регионе, в рамках которой реформирование схемы размещения государственного задания (заказа), представленное на рисунке 3, осуществляется поэтапно. Первоначально в качестве подрядчика выступают только бюджетные учреждения, затем запускается процесс их реформирования и преобразования в учреждения с высокой степенью самостоятельности. На конечном этапе в состав участников на конкурсных началах привлекаются рыночные коммерческие организации.

Каждый новый этап расширяет число и качество участников процесса и целенаправленно развивает управленческую модель предоставления бюджетных услуг в регионе в конкурентном направлении.

Рис. 3 - Схема размещения государственного задания (заказа) с участием бюджетных, автономных учреждений и коммерческих организаций.

Правительство определяет отрасли государственное задание (заказ) - основные параметры ее социально-экономического развития в соответствии со стратегией развития региона, определенные в программе социально-экономического развития региона на среднесрочный или долгосрочный период (цифра 1).

Отраслевой орган управления размещает государственное задание в бюджетных и автономных учреждениях и государственный заказ – в коммерческих организациях. В задании (заказе) указываются перечень услуг и их объемные, стоимостные и качественные показатели; определяется порядок их контроля и ответственность сторон за неисполнение государственного задания (заказа) (цифра 2).

Механизмы влияния учредителя на бюджетные автономные учреждения включает в себя, по сути, тот же арсенал правовых, финансовых инструментов, как рычагов управления, которые применяются для поддержания конкурентоспособности любой компании на рынке (цифра 3). В первую очередь – это трудовой контракт с руководителем учреждения, который должен и содержать объективные параметры оценки деятельности, как руководителя, так и учреждения в целом. Целостный механизм управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона представлен на рисунке 4.

Рис.4 - Механизм управления системой бюджетных услуг.

Данный механизм реализуется на основе прав и свобод граждан, федеративного характера устройства государства, закрепленных в Конституции РФ; правового, отраслевого, финансового и территориального принципов. Это позволяет сформировать систему регулирования бюджетных услуг в субъектах Федерации, базирующуюся на стратегических программах социально-экономического развития федерального, регионального и муниципального уровней.

3. Разработан авторский методический инструментарий управления конкурентоспособностью бюджетных учреждений, действие которого основано на использовании рейтингов конкурентоспособности при принятии научно-обоснованных управленческих решений по реформированию сети бюджетных учреждений. Как инструмент, определяющий повышение уровня управленческих решений при определении параметров государственного заказа в системе начального профессионального образования региона предложено рассматривать региональный сертификат профессионального образования.

Управление процессами внутрисетевой ценовой конкуренции предполагает научное обоснование и создание такого механизма, который бы ориентировал бюджетные учреждения (НПО) на эффективное использование бюджетных средств. На основании предложенного ранее концептуального подхода к построению механизма управления системой бюджетных услуг в диссертации выполнен сравнительный анализ затрат по однотипным бюджетным услугам, оказываемым различными учреждениями сети при соблюдении нормативных требований к их качеству. Это позволило определить состав и количество учреждений, оказывающих данную бюджетную услугу; объемы услуг; минимальные и максимальные размеры затрат на услугу; структуру затрат; рейтинг бюджетных учреждений; возможность выбора заказчиком учреждения по критерию минимума затрат на бюджетную услугу; сформировать основы и элементы конкурентных отношений в сети бюджетных учреждений; принимать научно-обоснованные управленческие решения по реорганизации сети бюджетных учреждений.

Успешная реализация предложенного выше концептуального подхода по формированию конкурентоспособной сети учреждений НПО предполагает реализацию алгоритма, представленного на рисунке 5. Алгоритм определяет последовательность действий по разделению затрат при определении стоимости одной бюджетной услуги в учреждении. По итогам определения затрат составляется рейтинг бюджетных учреждений по стоимости однотипной бюджетной услуги в сети.

Рис. 5 - Алгоритм реализации концептуального подхода по формированию конкурентоспособной сети учреждений НПО

Методический инструментарий предоставления конкурентных бюджетных услуг в регионе был апробирован в сети бюджетных учреждений Пермского края. На рисунке 6 представлен рейтинг бюджетных учреждений по затратам на однотипную бюджетную услугу в сети бюджетных учреждений НПО до ее реформирования.

Рис. 6 - Сравнительные затраты на оказание бюджетной услуги и

количество оказанных услуг до реформирования сети учреждений НПО в 2007г.

Из рисунка следует, что при выборе заказчиком условий для размещения государственного задания на оказание бюджетных услуг в сети бюджетных учреждений НПО может быть выделен сегмент конкурентоспособных учреждений, имеющих низкий уровень издержек и привлекательных с точки зрения эффективности использования бюджетных средств.

Неконкурентные образовательные учреждения, то есть имеющие необоснованно высокие затраты на подготовку специалистов, либо не получают государственное задание, либо подвергаются тщательному финансово-экономическому анализу в целях выявления причин высоких затрат при принятии управленческих решений, направленных на их снижение. В конечном итоге, в случае, если учреждение не получило государственное задание от заказчика на оказание бюджетных услуг, не демонстрирует прогресса в улучшении структуры затрат, не обеспечивает их снижения, учредителем принимается решение о присоединении данного учреждения (в качестве филиала) к более конкурентоспособному учреждению или его ликвидации и сокращении сети государственных учреждений.

После реформирования сети учреждений НПО их количество сократилось, количество оказанных услуг увеличилось, а затраты по однотипным бюджетным услугам выровнялись (рис.7).

Рис. 7 - Сравнительные затраты на оказание бюджетной услуги и количество оказанных услуг после реформирования сети учреждений НПО в 2009г.

В рамках диссертационного исследования была осуществлена адаптация ключевых принципов управления по результатам (принцип декомпозиции; принцип обратной связи) к процессу оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона. Декомпозиция задач высшего регионального уровня (задач социально-экономического развития) позволила рассматривать перечень региональных бюджетных услуг и их основные потребительские параметры как совокупность результирующих показателей нижнего уровня управления. Принцип обратной связи при оказании бюджетных услуг населению нашел отражение в использовании регионального профессионального сертификата образования как механизма повышения качества принимаемых управленческих решений при оказании услуг начального профессионального образования (НПО). В настоящее время существует дисбаланс между спросом и предложением в сфере подготовки кадров для нужд региональной экономики. Наблюдается несоответствие результатов деятельности системы НПО социально-экономическим потребностям региона. С одной стороны, перечень специальностей и количество обучающихся не соответствуют потребностям рынка труда. С другой стороны, работодатели не удовлетворены существующим уровнем профессиональной подготовки специалистов НПО (таб.3).

Таблица 3

Число учреждений начального профессионального образования и численность учащихся в них в регионах Приволжского федерального округа за 1990-2008 г.г.

 

Наименование региона

Число учреждений

Численность учащихся в них

всего, тыс. человек

на 10 000 человек населения, человек

1990

1995

2000

2005

2007

2008

1990

1995

2000

2005

2007

2008

1990

1995

2000

2005

2007

2008

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

 

Приволжский федеральный округ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

Республика Башкортостан

155

137

122

120

113

109

70,9

63

60

51,3

36

33,9

179

154

146

126

89

83

2

Республика Марий Эл

34

32

32

26

14

11

11

10,7

13,1

10,1

6,1

5,4

146

141

177

142

86

77

3

Республика Мордовия

42

43

38

37

39

32

12,6

13,2

12,5

11,1

9,6

8,1

131

139

138

130

114

97

4

Республика Татарстан

120

115

110

106

97

74

49

46,5

44,9

42,7

32,5

26

133

124

119

114

86

69

5

Удмуртская Республика

42

47

48

44

40

38

21,3

19,2

18,3

18,4

16,7

15,1

132

119

115

119

109

99

6

Чувашская Республика

37

32

32

30

23

23

17,7

17,3

16,8

14,6

11,8

10,1

132

129

127

113

92

79

7

Кировская область

57

53

52

46

41

36

22,8

19,3

19,4

18

15,1

13,5

138

120

126

125

107

96

8

Нижегородская область

113

97

79

60

64

62

51

46,2

35,2

22,9

26

21,3

135

124

98

67

77

64

9

Оренбургская область

75

72

68

63

59

54

30,5

29,7

29,7

26,9

21,7

19,6

141

134

135

126

102

93

10

Пензенская область

42

42

42

32

19

19

17,6

16,8

15,8

13,8

11,2

9,4

114

109

106

98

81

68

11

Самарская область

82

84

50

41

39

34

41,4

34,8

36,8

30,3

23,6

19,6

127

105

112

95

74

62

12

Саратовская область

86

81

74

56

52

51

34,7

33,4

32,8

30,3

24,3

21,8

128

122

122

116

94

85

13

Ульяновская область

38

43

41

32

29

26

16,1

15

15,5

10,4

10,9

9,1

113

102

110

78

83

70

14

Пермский край

107

107

103

92

76

69

49,7

46,7

49,7

47,5

38,7

32,6

164

159

174

173

142

120

 

Всего по Приволжскому федеральному округу

1030

985

891

785

705

638

446,3

411,8

400,5

348,3

284

245,7

140

128

127

114

94

81



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.