Федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне
Предложенная методика была реализована на примере Новосибирской области. На основании данных о динамике ВРП можно сделать вывод о том, что несмотря на значительный инновационный и инвестиционный потенциал и благоприятное экономико-географическое положение, а также значительное ускорение экономического роста после 2000 г., область далеко не восстановила свои позиции в РФ, которые она занимала в середине 90-х годов и, тем более, до начала перестройки. Данные об изменении структуры ВРП показывают, что структурные сдвиги в экономике области в целом благоприятны и способствуют экономическому росту, но явно недостаточны.
Место регионов юга Западной Сибири
по показателю душевого ВРП среди регионов России
Регион | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 |
Алтайский край | 63 | 59 | 65 | 64 | 69 | 67 | 67 |
Кемеровская обл. | 16 | 13 | 20 | 24 | 33 | 29 | 31 |
Новосибирская обл. | 32 | 28 | 30 | 33 | 38 | 39 | 32 |
Омская обл. | 25 | 23 | 22 | 30 | 49 | 55 | 47 |
Томская обл. | 15 | 10 | 12 | 12 | 19 | 18 | 13 |
На основании расчета значения индикаторов, характеризующих финансовое состояние Новосибирской области, были получены следующие сводные оценки (нормированные суммарные оценки) по группам индикаторов за 1999–2001 гг.:
Группа индикаторов | Оценка |
Экономическое положение региона | 0,45 |
Состояние областного бюджета | 0,31 |
Состояние муниципальных бюджетов | 0,38 |
Формирование и использование средств внебюджетных фондов | 0,31 |
Функционирование государственных и муниципальных пред- приятий | 0,67 |
Кредитоспособность, сбалансированность и ликвидность общест- венных финансов региона | 0,3 |
Средняя | 0,4 |
Сравнение индикаторов социально-экономического развития области, значение которых в последние годы может быть признанно удовлетворительным или даже хорошим, с оценкой финансового состояния области говорит о том, что экономический рост имеет неустойчивый характер.
Особой проблемой для большинства субъектов РФ является
высокая внутрирегиональная дифференциация параметров социально-экономического развития. К сожалению, макроэкономические показатели для уровня ниже субъекта РФ не рассчитываются. Для оценки пространственного развития региона были предложены три индикатора:
1) сокращение численности постоянного населения за 5 последних лет по отношению к численности постоянного населения;
2) отношение объема поступлений в бюджетную систему РФ к среднему (или максимальному) значению показателя по региону;
3) отношение оценки валового муниципального продукта (ВМП) в расчете на 1000 жителей, рассчитанной на основе данных по производству валовой добавленной стоимости, к среднему (или максимальному) значению показателя по региону.
Полученные данные могут использоваться
- для количественной оценки результатов социально-экономической и налогово-бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне;
- для результатов политики в части межбюджетных отношений;
- для выделения депрессивных муниципальных образований в целях обоснования и оценки эффективности программ их санации и других мероприятий региональной политики на субфедеральном уровне.
Рис. 3. Результаты расчетов изменения численности населения (1),
удельных поступлений в бюджетную систему РФ (2)
и оценки удельного ВМП (3)
по городам и районам Новосибирской области за 1999–2002 гг.
Анализ тенденций пространственного развития области выявил высокий уровень дифференциации муниципальных образований и тенденцию к увеличению разрыва между показателями развития муниципальных образований.
Таким образом, состояние общественных финансов Новосибирской области в рассматриваемый период не отвечало требованиям целевой модели. Это означает, что необходима диагностика отдельных элементов системы управления общественными финансами Новосибирской области. В качестве первоочередных объектов диагностики были выбраны бюджетный процесс, система межбюджетных отношений и система управления расходами.
В четвертой главе «Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне» рассмотрены методические вопросы диагностики отдельных подсистем (процессов) системы управления общественными финансами: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами. Принята следующая последовательность изложения материала: сначала кратко излагаются основные характеристики целевой модели подсистемы (области исследования), потом описывается состояния этой подсистемы в Новосибирской области по результатам анализа фактических данных за 1999–2002 гг. и, наконец, приводятся расчетные значения индикаторов, характеризующие состояние подсистемы управления за данный период.
Сравнение выводов на основании экспертного анализа и на основании оценки формализованной системы индикаторов показывает удовлетворительное качество диагностики подсистем управления на основе формализованной системы индикаторов.
Схема диагностики подсистем (процессов) управления принята следующей. Последовательно определяются оценки индикаторов:
1) финансового состояния региона, на которые оказывает наибольшее влияние данный процесс;
2) качества самого процесса;
3) нормативно-правовой и методической базы процесса;
4) практики реализации решений.
Сводные оценки по отдельным подсистемам (процессам)
Показатель | Бюджетный процесс | Межбюджетные отношения | Управление расходами |
Финансовое состояние | 0,227 | 0,286 | 0,18 |
Качество процесса | 0,3 | 0,375 | 0,2 |
НПиМБ | 0,44 | 0,375 | 0,55 |
Практика реализации решений | 0,58 | 0,6 | 0,5 |
Приведенные выше данные позволяют сделать следующие выводы:
- Исследованные управленческие процессы оказывают существенное воздействие на состояние общественных финансов области.
- Качество управления в данных областях в рассматриваемый период оказывало скорее негативное воздействие на комплексную оценку состояния общественных финансов области.
- Оценка качества управленческих процессов была ниже оценки качества нормативно-правовой и методической базы и практики реализации решений. Это означает, что основные резервы повышения качества управления следует связывать с выбором целей и приоритетов политики как основной функции планирования, поскольку качество нормативно-правовой и методической базы управленческих процессов, уровень исполнительской дисциплины и системы контроля имели более высокую оценку.
Анализ сводных оценок и оценок отдельных входящих в них индикаторов позволяет сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами.
В пятой главе «Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области» раскрывается понятие прозрачности применительно к управлению общественными финансами на субфедеральном уровне.
Проблема прозрачности управления общественными финансами, прежде всего, бюджетного процесса и налогово-бюджетной политики была осознана сравнительно недавно. Для частных корпораций проблема прозрачности решалась как «сверху» – под воздействием изменений законодательства и правительственных решений, явившихся следствием серий банкротств и связанных с ними экономических и социальных потерь, так и «снизу» – с целью использования информационной открытости корпорации для привлечения инвестиций и усиления общественного признания. Кроме того, прозрачность рассматривается как механизм неценовой конкуренции.
До недавнего времени прозрачность управления общественными финансами считалась синонимом представительной демократии, поскольку ограничения властных полномочий, накладываемые системой разделения властей, и политические риски, связанные со злоупотреблениями в сфере управления общественными финансами, должны были автоматически превышать возможные выгоды политиков и чиновников от злоупотреблений, принятия популистских или непродуманных решений.
Финансовые кризисы и коррупционные скандалы последних лет показали, что проблема прозрачности носит фундаментальный характер. Последний из таких кризисов, разразившийся в 1997 г. в Юго-Восточной Азии, заставил аналитиков МВФ перевести проблему прозрачности управления общественными финансами и, в частности, налогово-бюджетной политики из научно-исследовательской плоскости в практическую и придать ей международный статус. В том же направлении стали переосмысливать проблему и неправительственные организации, в частности, Центр бюджетных и политических приоритетов (Center for Budget and Policy Priorities).
Прозрачность в налогово-бюджетной сфере означает открытость общественности информации о структуре и функциях органов государственного управления, намерениях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах. Под общественностью понимаются все лица и организации, интересующиеся вопросами разработки и проведения налогово-бюджетной политики и управлении общественными финансами.
В Кодексе лучшей практики МВФ, принятом в 1998 г., зафиксированы следующие принципы и рекомендации:
- четкость роли и функций органов власти, что подразумевает не только распределение функций, но и наличие механизмов координации деятельности властей в налогово-бюджетной сфере, четкость разделения государственного и частного секторов, координацию планов государства и частного сектора;
- общественная доступность информации, что означает обязательство со стороны государства обеспечивать полноту, доступность и сопоставимость всей публикуемой налогово-бюджетной информации, данных о состоянии общественных финансов;
- открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности. Здесь главным требованием является приближение отчетности к международным стандартам;
- независимые гарантии достоверности: наличие внешнего аудита, самостоятельность статистических органов, открытость властей для независимых проверок и доступность результатов проверок.
Хотя название Кодекса акцентирует внимание на проблемах доступности информации в налогово-бюджетной сфере, фактически, исходя из зафиксированных в нем принципов и требований, следовало бы говорить о стандарте качества управления общественными финансами. Кодекс задает структуру и шаблон (целевую модель), позволяющую оценить качество управления общественными финансами. Более того, поскольку такая оценка дополняется требованием гласности и раскрытия информации, то речь идет не только о качестве управления, но
и об одном из важнейших механизмов гарантии качества управления. Существенное отличие от других кодексов лучшей практики заключается в том, что данный Кодекс, по утверждению авторов, задает в качестве модели не лучшие образцы, а минимальный стандарт системы управления. Вместе с тем анализ документа показывает, что этот минимальный стандарт для многих стран, включая Россию, определенное время может оставаться целевой моделью.
Требования минимального стандарта прозрачности применительно к бюджетной информации и материалам учета должны включать:
- внебюджетную деятельность;
- первоначальные и уточненные бюджетные оценки за два предшествующих года;
- сведения об условных обязательствах и налоговых расходах, квазибюджетной деятельности;
- данные об объеме и структуре задолженности;
- сведения о практике налогово-бюджетной отчетности;
- сроки публикации отчетности.
В настоящее время органы власти субъектов РФ существенно различаются по степени открытости. Но даже лидирующие в этой области регионы публикуют далеко не все из перечисленных выше данных. Еще более интересным для общественности является требование публикации прогнозных данных и приоритетов налогово-бюджетной политики, что является необходимым условием для создания системы стратегического планирования.
Инструментом оценки прозрачности является специально разработанная анкета, предназначенная для заполнения специалистами органов исполнительной власти и включающая преимущественно качественные вопросы. Эта анкета достаточно сложна для заполнения как по причине очень широкого охвата различных аспектов управления общественными финансами (что создает трудности для узких специалистов), так и из-за того, что использует непривычную терминологию. Поэтому анкета обычно адаптируется, исходя из целей исследования и особенностей страны и региона.
Для оценки прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами в Новосибирской области автором была адаптирована анкета (вопросник) МВФ. Экспертный опрос проводился в августе–сентябре 2002 г. В опросе приняло участие 34 специалиста областной и городских (районных) администраций. Результаты опроса вошли в отчет по проекту «Диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области».
В 2000 г. группой специалистов центра «Стратегия» (Санкт-Петер-бург) с участием автора были разработаны анкеты экспертного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе для субъекта РФ и муниципального образования. Экспертные опросы проводились в 7 регионах страны в январе 2001 и 2002 гг. Принципиальные отличия между анкетами заключались в том, что адаптированная анкета МВФ охватывает более широкий круг проблем, в частности, вопросы, относящиеся к взаимодействию властей и государственных и частных предприятий, но не рассматривает вопросы участия общественности в бюджетном процессе.
Обе анкеты предлагают экспертам 3–5 вариантов ответа на вопросы. Каждый из вариантов ответов получает оценку от 0 до 1. Усредненные результаты экспертных опросов приведены на рис. 4 и 5.
Максимальное значение, равное 1, означает, что все эксперты выбрали «наилучший» вариант ответа. Минимальное значение при оценке на тот или иной вопрос позволяет выделить наиболее проблемные области как в части открытости и публичности процессов принятия решений, информированности общественности о планах и результатах деятельности органов власти, так и судить о качестве самой системы управления общественными финансами.
Все экспертные опросы дают сходные результаты и достаточно однозначно выделяют проблемные области в системе управления общественными финансами в Новосибирской области. Более того, эти результаты удачно дополняют друг друга. Наибольшие проблемы, по результатам опроса, имелись в системе долгосрочного социально-экономиче-ского планирования и в ее интеграции с финансовым планированием, а также с информированием общественности о планах и программах администрации.
Улучшение ситуации с прозрачностью системы управления общественными финансами в Новосибирской области (см. рис. 5) объясняется прежде всего действиями федеральных властей по двум главным направлениям: совершенствование федерального законодательства в налогово-бюджетной сфере и принятие эффективных мер по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Вместе с тем федеральный центр является и главным возмутителем спокойствия в регионах, поскольку резкие изменения федерального законодательства приводят к нестабильности региональной нормативно-право-вой базы.
Рис. 4. Результаты экспертного опроса по модифицированной анкете МВФ
Рис. 5. Результаты экспертного опроса в соответствии с методикой
центра «Стратегия» (модифицированная методика СВРР)
Централизация полномочий и ресурсов как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ (равно как и переход на казначейскую систему исполнения бюджетов) приводит к большей прозрачности бюджета, но и одновременно к снижению уровня самостоятельности, и в конечном счете ответственности региональных и особенно муниципальных органов власти. Механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ по-прежнему оценивается как недостаточно четкий и стабильный.
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ
ИЗ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы.
1. Для понимания сущности и эволюции федеративного устройства в различных странах, в том числе и в Российской Федерации, принципиальным исходным пунктом для анализа являются понятия социально-экономической дифференциации и правовой асимметрии и соотношение этих понятий при анализе моделей федеративного устройства. В «правильно» построенной федерации эти механизмы работают таким образом, что правовая асимметрия и политика федерального центра приводят к ускорению экономического роста и снижению социально-экономической дифференциации субъектов федерации.