Федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне

Предложенная методика была реализована на примере Новосибирской области. На основании данных о динамике ВРП можно сделать вывод о том, что несмотря на значительный инновационный и инвестиционный потенциал и благоприятное экономико-географическое положение, а также значительное ускорение экономического роста после 2000 г., область далеко не восстановила свои позиции в РФ, которые она занимала в середине 90-х годов и, тем более, до начала перестройки. Данные об изменении структуры ВРП показывают, что структурные сдвиги в экономике области в целом благоприятны и способствуют экономическому росту, но явно недостаточны.

Место регионов юга Западной Сибири
по показателю душевого ВРП среди регионов России

На основании расчета значения индикаторов, характеризующих финансовое состояние Новосибирской области, были получены следующие сводные оценки (нормированные суммарные оценки) по группам индикаторов за 1999–2001 гг.:

Сравнение индикаторов социально-экономического развития области, значение которых в последние годы может быть признанно удовлетворительным или даже хорошим, с оценкой финансового состояния области говорит о том, что экономический рост имеет неустойчивый характер.

Особой проблемой для большинства субъектов РФ является
высокая внутрирегиональная дифференциация параметров социально-экономического развития. К сожалению, макроэкономические показатели для уровня ниже субъекта РФ не рассчитываются. Для оценки пространственного развития региона были предложены три индикатора:

1) сокращение численности постоянного населения за 5 последних лет по отношению к численности постоянного населения;

2) отношение объема поступлений в бюджетную систему РФ к среднему (или максимальному) значению показателя по региону;

3) отношение оценки валового муниципального продукта (ВМП) в расчете на 1000 жителей, рассчитанной на основе данных по производству валовой добавленной стоимости, к среднему (или максимальному) значению показателя по региону.

Полученные данные могут использоваться

• для количественной оценки результатов социально-экономической и налогово-бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне;
• для результатов политики в части межбюджетных отношений;
• для выделения депрессивных муниципальных образований в целях обоснования и оценки эффективности программ их санации и других мероприятий региональной политики на субфедеральном уровне.

Рис. 3. Результаты расчетов изменения численности населения (1),
удельных поступлений в бюджетную систему РФ (2)
и оценки удельного ВМП (3)
по городам и районам Новосибирской области за 1999–2002 гг.

Анализ тенденций пространственного развития области выявил высокий уровень дифференциации муниципальных образований и тенденцию к увеличению разрыва между показателями развития муниципальных образований.

Таким образом, состояние общественных финансов Новосибирской области в рассматриваемый период не отвечало требованиям целевой модели. Это означает, что необходима диагностика отдельных элементов системы управления общественными финансами Новосибирской области. В качестве первоочередных объектов диагностики были выбраны бюджетный процесс, система межбюджетных отношений и система управления расходами.

В четвертой главе «Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне» рассмотрены методические вопросы диагностики отдельных подсистем (процессов) системы управления общественными финансами: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами. Принята следующая последовательность изложения материала: сначала кратко излагаются основные характеристики целевой модели подсистемы (области исследования), потом описывается состояния этой подсистемы в Новосибирской области по результатам анализа фактических данных за 1999–2002 гг. и, наконец, приводятся расчетные значения индикаторов, характеризующие состояние подсистемы управления за данный период.

Сравнение выводов на основании экспертного анализа и на основании оценки формализованной системы индикаторов показывает удовлетворительное качество диагностики подсистем управления на основе формализованной системы индикаторов.

Схема диагностики подсистем (процессов) управления принята следующей. Последовательно определяются оценки индикаторов:

1) финансового состояния региона, на которые оказывает наибольшее влияние данный процесс;

2) качества самого процесса;

3) нормативно-правовой и методической базы процесса;

4) практики реализации решений.

Сводные оценки по отдельным подсистемам (процессам)

Приведенные выше данные позволяют сделать следующие выводы:

• Исследованные управленческие процессы оказывают существенное воздействие на состояние общественных финансов области.
• Качество управления в данных областях в рассматриваемый период оказывало скорее негативное воздействие на комплексную оценку состояния общественных финансов области.
• Оценка качества управленческих процессов была ниже оценки качества нормативно-правовой и методической базы и практики реализации решений. Это означает, что основные резервы повышения качества управления следует связывать с выбором целей и приоритетов политики как основной функции планирования, поскольку качество нормативно-правовой и методической базы управленческих процессов, уровень исполнительской дисциплины и системы контроля имели более высокую оценку.

Анализ сводных оценок и оценок отдельных входящих в них индикаторов позволяет сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами.

В пятой главе «Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области» раскрывается понятие прозрачности применительно к управлению общественными финансами на субфедеральном уровне.

Проблема прозрачности управления общественными финансами, прежде всего, бюджетного процесса и налогово-бюджетной политики была осознана сравнительно недавно. Для частных корпораций проблема прозрачности решалась как «сверху» – под воздействием изменений законодательства и правительственных решений, явившихся следствием серий банкротств и связанных с ними экономических и социальных потерь, так и «снизу» – с целью использования информационной открытости корпорации для привлечения инвестиций и усиления общественного признания. Кроме того, прозрачность рассматривается как механизм неценовой конкуренции.

До недавнего времени прозрачность управления общественными финансами считалась синонимом представительной демократии, поскольку ограничения властных полномочий, накладываемые системой разделения властей, и политические риски, связанные со злоупотреблениями в сфере управления общественными финансами, должны были автоматически превышать возможные выгоды политиков и чиновников от злоупотреблений, принятия популистских или непродуманных решений.

Финансовые кризисы и коррупционные скандалы последних лет показали, что проблема прозрачности носит фундаментальный характер. Последний из таких кризисов, разразившийся в 1997 г. в Юго-Восточной Азии, заставил аналитиков МВФ перевести проблему прозрачности управления общественными финансами и, в частности, налогово-бюджетной политики из научно-исследовательской плоскости в практическую и придать ей международный статус. В том же направлении стали переосмысливать проблему и неправительственные организации, в частности, Центр бюджетных и политических приоритетов (Center for Budget and Policy Priorities).

Прозрачность в налогово-бюджетной сфере означает открытость общественности информации о структуре и функциях органов государственного управления, намерениях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах. Под общественностью понимаются все лица и организации, интересующиеся вопросами разработки и проведения налогово-бюджетной политики и  управлении общественными финансами.

В Кодексе лучшей практики МВФ, принятом в 1998 г., зафиксированы следующие принципы и рекомендации:

• четкость роли и функций органов власти, что подразумевает не только распределение функций, но и наличие механизмов координации деятельности властей в налогово-бюджетной сфере, четкость разделения государственного и частного секторов, координацию планов государства и частного сектора;
• общественная доступность информации, что означает обязательство со стороны государства обеспечивать полноту, доступность и сопоставимость всей публикуемой налогово-бюджетной информации, данных о состоянии общественных финансов;
• открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности. Здесь главным требованием является приближение отчетности к международным стандартам;
• независимые гарантии достоверности: наличие внешнего аудита, самостоятельность статистических органов, открытость властей для независимых проверок и доступность результатов проверок.

Хотя название Кодекса акцентирует внимание на проблемах доступности информации в налогово-бюджетной сфере, фактически, исходя из зафиксированных в нем принципов и требований, следовало бы говорить о стандарте качества управления общественными финансами. Кодекс задает структуру и шаблон (целевую модель), позволяющую оценить качество управления общественными финансами. Более того, поскольку такая оценка дополняется требованием гласности и раскрытия информации, то речь идет не только о качестве управления, но
и об одном из важнейших механизмов гарантии качества управления. Существенное отличие от других кодексов лучшей практики заключается в том, что данный Кодекс, по утверждению авторов, задает в качестве модели не лучшие образцы, а минимальный стандарт системы управления. Вместе с тем анализ документа показывает, что этот минимальный стандарт для многих стран, включая Россию, определенное время может оставаться целевой моделью.

Требования минимального стандарта прозрачности применительно к бюджетной информации и материалам учета должны включать:

• внебюджетную деятельность;
• первоначальные и уточненные бюджетные оценки за два предшествующих года;
• сведения об условных обязательствах и налоговых расходах, квазибюджетной деятельности;
• данные об объеме и структуре задолженности;
• сведения о практике налогово-бюджетной отчетности;
• сроки публикации отчетности.

В настоящее время органы власти субъектов РФ существенно различаются по степени открытости. Но даже лидирующие в этой области регионы публикуют далеко не все из перечисленных выше данных. Еще более интересным для общественности является требование публикации прогнозных данных и приоритетов налогово-бюджетной политики, что является необходимым условием для создания системы стратегического планирования.

Инструментом оценки прозрачности является специально разработанная анкета, предназначенная для заполнения специалистами органов исполнительной власти и включающая преимущественно качественные вопросы. Эта анкета достаточно сложна для заполнения как по причине очень широкого охвата различных аспектов управления общественными финансами (что создает трудности для узких специалистов), так и из-за того, что использует непривычную терминологию. Поэтому анкета обычно адаптируется, исходя из целей исследования и особенностей страны и региона.

Для оценки прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами в Новосибирской области автором была адаптирована анкета (вопросник) МВФ. Экспертный опрос проводился в августе–сентябре 2002 г. В опросе приняло участие 34 специалиста областной и городских (районных) администраций. Результаты опроса вошли в отчет по проекту «Диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области».

В 2000 г. группой специалистов центра «Стратегия» (Санкт-Петер-бург) с участием автора были разработаны анкеты экспертного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе для субъекта РФ и муниципального образования. Экспертные опросы проводились в 7 регионах страны в январе 2001 и 2002 гг. Принципиальные отличия между анкетами заключались в том, что адаптированная анкета МВФ охватывает более широкий круг проблем, в частности, вопросы, относящиеся к взаимодействию властей и государственных и частных предприятий, но не рассматривает вопросы участия общественности в бюджетном процессе.

Обе анкеты предлагают экспертам 3–5 вариантов ответа на вопросы. Каждый из вариантов ответов получает оценку от 0 до 1. Усредненные результаты экспертных опросов приведены на рис. 4 и 5.

Максимальное значение, равное 1, означает, что все эксперты выбрали «наилучший» вариант ответа. Минимальное значение при оценке на тот или иной вопрос позволяет выделить наиболее проблемные области как в части открытости и публичности процессов принятия решений, информированности общественности о планах и результатах деятельности органов власти, так и судить о качестве самой системы управления общественными финансами.

Все экспертные опросы дают сходные результаты и достаточно однозначно выделяют проблемные области в системе управления общественными финансами в Новосибирской области. Более того, эти результаты удачно дополняют друг друга. Наибольшие проблемы, по результатам опроса, имелись в системе долгосрочного социально-экономиче-ского планирования и в ее интеграции с финансовым планированием, а  также с информированием общественности о планах и программах администрации.

Улучшение ситуации с прозрачностью системы управления общественными финансами в Новосибирской области (см. рис. 5) объясняется прежде всего действиями федеральных властей по двум главным направлениям: совершенствование федерального законодательства в налогово-бюджетной сфере и принятие эффективных мер по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Вместе с  тем федеральный центр является и главным возмутителем спокойствия в регионах, поскольку резкие изменения федерального законодательства приводят к нестабильности региональной нормативно-право-вой базы.

Рис. 4. Результаты экспертного опроса по модифицированной анкете МВФ

Рис. 5. Результаты экспертного опроса в соответствии с методикой
центра «Стратегия» (модифицированная методика СВРР)

Централизация полномочий и ресурсов как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ (равно как и переход на казначейскую систему исполнения бюджетов) приводит к большей прозрачности бюджета, но и одновременно к снижению уровня самостоятельности, и в конечном счете ответственности региональных и особенно муниципальных органов власти. Механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ по-прежнему оценивается как недостаточно четкий и стабильный.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ
ИЗ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы.

1. Для понимания сущности и эволюции федеративного устройства в различных странах, в том числе и в Российской Федерации, принципиальным исходным пунктом для анализа являются понятия социально-экономической дифференциации и правовой асимметрии и соотношение этих понятий при анализе моделей федеративного устройства. В «правильно» построенной федерации эти механизмы работают таким образом, что правовая асимметрия и политика федерального центра приводят к ускорению экономического роста и снижению социально-экономической дифференциации субъектов федерации.