авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

Федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне

-- [ Страница 2 ] --

В первой главе «Проблемы воздействия федеративных отношений на экономическое развитие» дается обзор теоретических концепций, объясняющих воздействие федеративного устройства на экономический рост.

Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Общепризнанного определения федерализма и федерации к настоящему времени не выработано. Имеются два подхода к определению этих понятий. Прежде всего федерация предполагает особую форму государственного устройства, отличающуюся особыми принципами построения, гарантирующую децентрализацию принятия государственных решений. Альтернативная точка зрения состоит в том, что федерализм тождественен непрерывному переговорному процессу между органами и уровнями власти о принципах общей политики и решении конкретных проблем. Д. Элазар определяет федерализм как сочетание самоуправления и разделения властей. Согласно К. Фридриху, федерализм – это процесс, в ходе которого отдельные политические сообщества договариваются о разработке единых подходов к решению проблем, осуществлении общей политики и принятии совместных решений, в результате чего политическое сообщество становится единым целым.

Показано, что оба определения взаимно дополняют друг друга. Для гарантии прав сторон в договорном процессе требуются определенные правовые нормы и механизмы, позволяющие, с одной стороны, самостоятельно вырабатывать решения и придавать им должную легитимность, с другой – разделение полномочий и компетенции предполагает согласование принципов и конкретных мероприятий социально-экономической политики.

Исследователи выделяют ряд принципов федеративного устройства государств, гарантирующих, с одной стороны, единство экономического и политического пространства страны, с другой – автономию региональных и муниципальных уровней власти в принятии решений. В принципе, все федерации уникальны, но выделяются две основных модели федерализма: конкурентная и солидаристская. В первой модели федеральный центр, по крайней мере формально, не гарантирует определенный уровень стандартов и выделение ресурсов регионам для выполнения полномочий, предлагая субъектам федерации самим определять как круг своих полномочий, так и меры для обеспечения их ресурсами.

Федерация может быть как симметричной, так и асимметричной. С формальной точки зрения асимметрия субъектов федерации проявляется в различном статусе субъектов и дифференциации прав и полномочий, представительства в различных органах федеральной власти и т.д. С неформальной точки зрения асимметрия выражается в различной способности субъектов самостоятельно решать собственные проблемы и влиять на решения, принимаемые на федеральном уровне. Асимметрия может быть обусловлена экономическими, политическими, историческими, этническими и другими проблемами.

С социально-экономической точки зрения федерация также может быть гомогенной или асимметричной, что отражает уровень дифференциации социально-экономического развития различных субъектов федерации. Правовая (формальная) асимметрия может быть направлена как на компенсацию социально-экономической дифференциации, так и наоборот, обеспечение больших прав более развитым регионам. Неформальная асимметрия практически всегда означает большее влияние ведущих в экономическом плане субъектов федерации.

Децентрализация принятия решений чревата потерей части эффектов от масштабов. Следовательно, должны существовать экономические эффекты федерации, более чем компенсирующие эти потери. К числу таких эффектов относятся:

  • политическая устойчивость;
  • информационная прозрачность и устойчивость государственной политики;
  • рационализация разделения функций;
  • повышение эффективности государства;
  • снижение трансакционных издержек;
  • создание механизма выявления предпочтений в части локальных общественных благ;
  • субсидии и софинансирование;
  • снижение издержек принятия государственных решений;
  • встроенная оптимизация размеров государства.

Основные теоретические концепции экономического развития и, соответственно, государственного воздействия на социально-экономи-ческую динамику исходят из постулата качественной однородности экономических субъектов. Но асимметрия субъектов и само существование государства является взаимосвязанными. Существует не так много теорий, объясняющих существующую асимметрию и роль государства в ее регулировании. В качестве примеров можно указать на марксистскую политическую экономию и новую политическую экономию.

Для анализа государственного устройства в условиях социально-экономической и правовой асимметрии субъектов федерации предла-
гается использовать графическую модель выбора государственной политики в условиях асимметрии индивидов, предложенную Дж. Бьюкененом.

В. Оутс показал, что имеется аналогия в поведении индивидов и  субъектов федерации и, следовательно, возможность рассмотрения субъектов федерации в качестве индивидов.

Рис. 1. Альтернативные модели политики
центрального правительства в асимметрии регионов

В модели рассматриваются два региона, выгоды которых (уровень благосостояния) задаются точками на плоскости и «размеры» этих выгод («полезности» в терминах исходной модели) измеряются по осям U1 и U2 в зависимости от выбора той или иной структуры производства и потребления. Максимально возможные размеры выгод описываются кривой РТ (аналог кривой производственных возможностей).

Размеры дифференциации (отношение координат точки) являются следствием существующей асимметрии и государственной политики в рамках выбранной модели федерального устройства. Масштабы асимметрии задаются отношением координат в точке оптимума по Парето (О) при отсутствии вмешательства федерального центра.

Функция общественного благосостояния представляет линейное преобразование индивидуальных функций полезности Г = Г (U1, U2) и соответствует критерию Парето. В случае утилитарной (бентамовской) функции речь идет о максимизации суммы индивидуальных выгод:

Г = U1 + U2.

Роулсианская цель состоит в максимизации благосостояния региона, находящегося в наихудшем положении:

Наконец, солидарстские концепции можно формализовать исходя из идеи равенства выгод и эгалитарного (равного) распределения (Е) или задания минимального гарантированного уровня вместе с правилом распределения выгод, превышающих этот минимум. В частности, если минимальный размер выгод равен М, а распределение излишка линейно, то выгоды первого региона составят М + Х, второго – М + Х.

Включение в число постулатов базовой модели государственной политики положения о социально-экономической и правовой асимметрии субъектов (в нашем случае – субъектов федерации) позволяет сделать существенные выводы:

Ш Действительно существуют две базовые модели федерализма и два основных подхода к государственной поддержке регионов, основанные на разных принципах. При этом ни один из них не гарантирует приближения к оптимуму на основании функции общественного благосостояния.

Ш Эгалитарные и паретианские критерии относятся к принципиально разным вариантам политик, характеризующихся различной ролью государства, различными ограничениями на его вмешательство и приводящими к различным результатам.

Ш Бентамовский и роулсианский оптимумы, возможно, и существуют, но принципиально недостижимы в демократических системах в силу существования участков нестабильности, за исключением уникального случая такой формы кривой РТ, при которой участки кривой от осей координат до ее вершины монотонно возрастают, т.е. внешние эффекты всегда превышают перераспределительные эффекты. Но в этой точке оба оптимума неизбежно совпадают между собой и с оптимумом по Парето. В такой ситуации федеральный центр просто не нужен, а сама ситуация должна рассматриваться как своего рода утопия.

Ш Федеральный центр не может довольствоваться ролью арбитра, согласовывающего интересы регионов, если он действительно стремится к максимизации суммарного благосостояния всех граждан, где бы они не проживали.

Ш Перераспределительная политика центра как в форме вертикального, так и горизонтального выравнивания имеет ограниченные результаты, и наиболее перспективными, хотя и более трудно достижимыми целями центра должны стать снижение асимметрии и интеграция регионов, что приведет к увеличению внешних эффектов. В терминах модели федеральное правительство должно действовать таким образом, чтобы кривая РТ становилась все более симметричной относительно биссектрисы. Это, по сути, является обоснованием федеральных программ развития и долгосрочной региональной политики.

Экономический рост (смещение кривой РТ вверх и вправо) гарантирует устойчивость любой модели федеративного устройства. Наоборот, экономический спад чреват сменой модели федеративного устройства и распадом федерации. Таким образом, федеративное устройство государства способствует экономическому росту, но при этом в большей степени, чем унитарное, нуждается в устойчивом экономическом росте. Кроме того, становится понятной связь между экономическим и  политическим циклами и механизмом циклического развития федераций.

Если существует связь между экономическим ростом и федеративным устройством, то возникает вопрос о выявлении эффектов федерализма на примере Российской Федерации и объяснении экономической динамики с учетом эволюции ее федеративного устройства.

Сопоставление макроэкономических показателей, бюджетной политики и эволюции федеративных отношений позволяет сделать вывод о том, что после 1998 г. наметился несомненный прогресс в развитии федеративных отношений, что выразилось в ускорении экономического роста. Показано, что в последние годы происходит существенный поворот в системе федерализма в России, который частично подтверждает положительное воздействие системы федеративных институтов на макроэкономическую динамику.

Во второй главе «Финансовый федерализм и проблемы управления общественными финансами в России» обсуждаются современные условия и проблемы развития субъектов Российской Федерации, в частности, проблема управления общественными финансами на субфедеральном уровне. Обсуждение теоретических вопросов бюджетного (фискального) федерализма началось в одноименной работе В. Оутса. Это понятие введено в научный обиход для выделения существенных различий и даже противоположности принципов построения финансовых основ деятельности унитарного и федеративного государств.

Строго говоря, федеративное государство предполагает функционирование системы финансового федерализма, под которой понимается четкое разграничение прав по управлению различными фондами общественных финансов по всем уровням власти. Под бюджетным федерализмом следует понимать распределение полномочий по управлению лишь бюджетными фондами.

Сужение понятия «финансовый федерализм» до понятия «бюджетный федерализм» можно объяснить тем, что в большинстве стран с федеративным устройством финансы государственных предприятий и другие фонды, находящиеся под контролем государства, относительно невелики в сравнении бюджетом, и их использование достаточно жестко регламентировано законодательством. То обстоятельство, что собственником предприятий является государство, в большинстве случаев не сказывается на их целях работы, а система «ответственного менеджмента» гарантирует государственным и муниципальным предприятиям автономию и ответственность при принятии оперативных решений.

В современной России ситуация, когда инструментами решения социально-экономических проблем зачастую являются не расходы определенных бюджетных фондов, а ресурсы внебюджетных фондов и предприятий, находящихся под контролем государства, и распределение прав и ответственности за исполнение определенных функций между органами власти и распределение прав собственности недостаточно четко закреплено, – правильнее использовать понятие финансового федерализма. В перспективе по мере изменения институциональных условий, особенно на региональном и муниципальном уровнях, можно будет использовать понятие бюджетного федерализма, или оба понятия окажутся практически тождественными.

Таким образом, исходным принципом в анализе государственной политики и системы управления социально-экономическим развитием на всех уровнях является оценка состояния и качество управления общественными финансами как основы государственного управления вообще.

Рис. 2. Структура общественных финансов

В силу того что управление общественными финансами становится основным набором инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, полезно представить схему общественных финансов, под которыми понимается совокупность фондов, непосредственно контролируемых и управляемых государством (рис. 2).

Примерная оценка доли государственного сектора экономики России составляет около 60% ВВП. Другими словами, в распоряжении различных уровней и органов власти имеются значительные ресурсы для достижения своих целей, обеспечения экономического роста и решения других социально-экономических проблем. Поэтому решение этих вопросов в значительной степени сводится к качеству управления общественными финансами. Анализ опыта других стран с рыночной экономикой показывает, что темпы экономического роста определяются не столько долей государственного сектора в экономике, сколько четкостью разделения государственного и частного секторов и качеством управления общественными финансами в целом и финансовым
управлением государственными предприятиями и учреждениями, в частности.

Финансовый федерализм предполагает:

  • четкое распределение прав и ответственности при управлении каждым фондом;
  • устойчивость отношений по управлению общественными финансами;
  • наличие системы координации и согласования политики по управлению общественными финансами;
  • ответственный менеджмент как принцип управления общественными финансами;
  • четкое определение целей социально-экономической и финансовой политик и их согласование;
  • прозрачность управления общественными финансами.

Соблюдение этих принципов особенно важно в федеративном государстве, поскольку несогласованность целей и инструментов социально-экономической и финансовой политики в таких государствах неизбежно создает огромные трудности и чревата разрывом целостности страны.

Анализ развития межуровневых финансовых отношений в Российской Федерации показывает, что эти принципы в первое десятилетие ее существования в основном не выдерживались, и результаты финансовой политики как федерального центра, так и субъектов РФ имели разрушительные последствия для экономики и социальной сферы как России в целом, так и регионов. Так, анализ фактического дефицита региональных бюджетов как разницы между фактическими расходами и собственными доходами показывает, что если бы финансовый кризис 1998 г. не начался на федеральном уровне, он непременно произошел бы в результате финансовой политики подавляющего числа субъектов РФ.

Причины создавшегося положения видятся в следующем:

1. Экономика (и добавим, политика) слабо структурирована. В советское время принятие решений происходило в рамках высокоцентрализованной системы государственного управления, главным образом в центральном аппарате, министерствах и ведомствах под контролем комитетов КПСС. Такая система исключала публичность принятия решений, а структуризация общества вытеснялась структуризацией бюрократии. В результате к началу реформ после удаления КПСС как основной системообразующей и контрольной структуры стала неизбежной экономика и политика «физических лиц». Наличие и особая роль организованных групп, «кланов» и «команд» в современной российской экономической и политической жизни не опровергает, а подтверждает данный тезис, поскольку эти группы и команды строятся под лидера.

2. Высокая степень монополизации экономики, которая являлась прямым следствием существовавшей системы управления. В результате экономика регионов определяется результатами работы небольшого числа предприятий, от них же зависят структура и направления использования бюджетных и иных финансовых ресурсов региона.

3. Недостаточно четкое разделение функций уровней и органов власти, являющееся продолжением идеи совмещения законодательных и исполнительных функций в советах разных уровней и их соподчинения. Результатом явились споры о приоритете той или иной ветви
власти в начале 90-х годов, постоянное вмешательство законодателей в решение оперативных вопросов управления (в ущерб другим функциям) и непрерывные попытки исполнительных властей создать управляемые законодательные органы.

4. Проблема «захвата» органов власти и управления. Согласно теории «захвата» (capture theory), группы с особыми интересами могут «захватывать» органы власти и использовать их для достижения своих целей. В России эта проблема усугублялась недостаточно четким разделением сфер деятельности и ответственности уровней и органов власти, а  также избыточной хозяйственной деятельностью властных структур и неразвитостью структур гражданского общества. В стратегическом плане переплетение власти и бизнеса является опасной тенденцией. Выход видится в более четком отделении функций государственного управления и хозяйственной деятельности органов власти, а также в повышении прозрачности всей деятельности органов власти, особенно в налогово-бюджетной сфере. Отметим, что «захват» власти не тождественен коррупции, хотя их экономические последствия сходны.

5. «Захват бизнеса». В отличие от других стран, в регионах России «захват» был улицей с двусторонним движением: наряду с влиянием бизнеса на государство имело место и подчинение предприятий государственным органам власти и управления. Перечислим основные формы такого захвата:



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 








 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.