авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях

-- [ Страница 2 ] --

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, показаны научная новизна, практическая значимость и методика его проведения, а также формы и степень апробации полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления» рассмотрены основные категории, факторы, теории, модели и тенденции развития местного самоуправления, а также роль, необходимость и резервы его развития в России.

Во второй главе «Российский и зарубежный опыт местного самоуправления» обобщена практика местного самоуправления в странах Европы и в США, выявлены этапы и особенности его развития в России, показаны исторические и современные тенденции развития местного самоуправления, осуществлена оценка действующей в стране нормативно-правовой базы в данной области.

В третье главе «Оценка институциональных преобразований в области местного самоуправления» дан анализ экономической базы муниципальных образований, их обеспеченности доходами, состояния экономических отношений между уровнями управления, организационного построения системы местного самоуправления, а также принятой в России практики делегирования местных и государственных полномочий по управлению сельскими территориями.

В четвертой главе «Развитие организационного механизма местного самоуправления» уточнены функции, полномочия и структура органов местного самоуправления, разработаны рекомендации по планированию и организации их деятельности, созданию в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

В пятой главе «Развитие экономического механизма местного самоуправления» разработаны рекомендации по укреплению экономической базы, стимулированию и оценке деятельности органов местного самоуправления, а также организации их деятельности по развитию сельского хозяйства.

В выводах и предложениях сформулированы основные результаты исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления. В публикациях и официальных документах «местное самоуправление» трактуется по-разному, хотя содержания, вкладываемые в него авторами, во многом идентичны. Основные расхождения в определениях связаны с тем, что в одних случаях делается акцент на организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти, в других – нет.

В Европейской Хартии местное самоуправление понимается как «право и способность (подчеркнуто автором) органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». В определении, данном в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, проблема «способности», т.е. формирования собственных доходов, не затрагивается.

Обобщив существующие трактовки, мы пришли к выводу, что местное самоуправление – это система обеспечения непосредственно населением и через избранные им органы власти эффективной жизнедеятельности поселений на основе самоорганизации, опираясь, преимущественно, на собственные возможности.

В настоящее время вопросам местного самоуправления на селе в экономической литературе не уделено должного внимания. Вместе с тем, наши обследования позволяют сделать вывод, что именно сельское население в большей мере является носителем идеи развития местного самоуправления и лучше подготовлено к этому. Связано это с менталитетом сельских жителей, порожденным особенностями сельского образа жизни. Приученность с детства к труду, наличие своего дома и хозяйства (ЛПХ) воспитывает в людях самостоятельность и стремление к участию в решении проблем своих поселений. Этому же способствует и большая чем в городе оседлость и привязанность к месту проживания, которая у большинства сельских жителей сохраняется на всю жизнь. Поэтому, при условии развития местного самоуправления формирование подлинного гражданского общества в России начнется, прежде всего, с сельских территорий.

Изучение взаимосвязей в области развития экономики и территорий позволило выявить существование двух относительно самостоятельных, но тесно взаимосвязанных механизмов (табл. 1).

Таблица 1

Взаимосвязь и взаимное влияние управленческого

и экономического механизмов развития территорий

Механизм

развития

Причинно-следственные связи

Управленческий

Демократизация государственного управления - развитие местного самоуправления – формирование гражданского общества - рост созидательной активности сельских жителей – развитие сельских территорий

Экономический

Демократизация государственного управления – формирование многоукладной экономики – формирование приемлемых условий хозяйствования – развитие экономики – развитие сельских территорий

Главными факторами социально-экономического развития территорий, включая сельские, являются качество государственного управления и местного самоуправления. Причем, если условия хозяйствования важны для подъема экономики, то решающую роль в социально-экономическом развитии сельских территорий играет дееспособное местное самоуправление.

В ходе исследования установлено, что эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов, которые условно можно разделить на базовые, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные (рис. 1).

Все эти факторы значимы, однако решающую роль среди них играют базовые. Объясняется это тем, что без сильной государственной власти нельзя достичь соблюдения законов, построить гражданское общество; без демократизации государственного управления не могут быть созданы дееспособные институты местной власти, а наличия многоукладной экономики и приемлемых условий хозяйствования – обеспечена эффективная деятельность хозяйствующих субъектов. В свою очередь, демократизация государственного управления невозможна без децентрализации межбюджетных отношений.

Опираясь на перечисленные теоретические положения, в работе предложена модель местного самоуправления, базирующаяся на принципе совмещения вектора интересов всех уровней управления. Для идентификации системы отношений, заложенных в основу данной модели, в работе использован термин «территориальный (или муниципальный) хозрасчет», отражающий суть рекомендуемого пропорционального распределения по уровням управления налоговых доходов, полученных с территорий муниципальных образований.

Рис. 1. Факторы развития местного самоуправления

По своей социально-экономической природе территориальный (муниципальный) хозрасчет существенно отличается от регионального хозрасчета, который имеет определенные недостатки. Совокупность сельских территорий, базирующихся на муниципальном хозрасчете, представляет собой наиболее устойчивую и ориентированную на развитие социально-экономическую систему.

Одна из основных целей муниципального хозрасчета – рациональное распределение полномочий и ресурсов по уровням управления. Подобное равновесие в системе управления в работе предложено называть балансом власти по вертикали. Без него, по нашему мнению, социально-экономическое развитие территорий невозможно.

В настоящее время в мировой практике используются различные

модели местного самоуправления, которые принято делить на 3 вида: англосаксонскую, французскую и смешанную. В их основе лежат теории, сформировавшиеся в 19 веке. В последующем, на их базе возникли и другие теории (общественная, политическая, юридическая, дуализма, хозяйственно-общественная, социального обслуживания).

Единого мнения относительно количества и содержания данных теорий не существует. Некоторые из них трудно отличить друг от друга. Например, теория дуализма является почти аналогом государственной. Социальная теория предполагает акцентирование внимания на социальных проблемах, но их решение и так относится к числу основных обязанностей органов местной власти.

Общепринятая система теорий имеет определенные недостатки: некоторые из них не увязаны с главным классификационным признаком – самостоятельностью органов местной власти; названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают и т.д. В связи с этим предложен подход к классификации теорий и моделей местного самоуправления, разработанный с учетом перечисленных недостатков.

Важно отметить, что, независимо от принятой модели, органы местной власти в развитых странах обладают высокой самостоятельностью. В связи с этим принятая в России система местного самоуправления не укладывается ни в одну из перечисленных моделей.

2. Тенденции развития местного самоуправления. На основе изучения опыта развитых стран Европы и США в диссертации сделаны следующие выводы, которые целесообразно учитывать при разработке рекомендаций по развитию местного самоуправления в России:

1. В странах Европы нет единого подхода к организации местного самоуправления. Однако во многих из них оно является одноуровневым и базируется на низовой административной единице - коммуне. В США тоже принята аналогичная модель, но органы местного самоуправления (муниципалите­ты) находятся на уровне графства – аналога российского муниципального района. Для обслуживания населения на местах созданы представительства муниципалите­тов. У каждого муниципалите­та имеется флаг, герб, законодательство, правительство, налоговая система, суд, полиция и пресса.

2. Органы местного самоуправления имеют высокую степень самостоятельности. Объясняя это, некоторые ученые отмечают, что только развитые страны могут позволить себе такое. Наши исследования свидетельствуют об ошибочности данного утверждения. Более того, именно самостоятельность органов местной власти явилась одной из главных предпосылок того, что эти страны стали развитыми.

3. Высокая степень автономии органов местной власти гарантируется законом и собственными источниками доходов. Сейчас в ряде развитых стран доля коммунальных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет около 50%. Одной из них является Финляндия, опыт которой для России особенно ценен. Объясняется это тем, что более 100 лет (с 1809 г. до 1917 г.) она являлась отсталой окраиной российской империи. Благодаря созданию системы власти, основанной на рациональном распределении полномочий и ресурсов по уровням управления, ей удалось войти в число мировых лидеров в области социально-экономического развития.

4. В развитых странах, в отличие от России, не стремятся объединить муниципальные образования и увеличить их размеры. Так, во Франции, которая значительно меньше России (по численности населения – 2,2 раза, по территории – 31 раз) насчитывается 36,7 тысяч коммун, что в 1,5 раза больше, чем муниципальных образований в нашей стране. Причем, во Франции подавляющее большинство (87%) коммун имеет население менее 2 тыс. чел. Тем самым, во главу угла ставятся интересы населения, а не иные приоритеты. Примечательно, что Конституция Франции от 1958 года, существенно расширившая полномочия исполнительных органов, не ущемила права коммун.

5. Главными объектами внимания органов местного самоуправления являются образование, медицина, дороги, общественный транспорт, водоснабжение, общественный порядок, санитарное и экологическое состояние, бытовые отходы, сточные воды, отдельные группы населения (нуждающиеся в социальной поддержке), коммунально-земельный кадастр.

6. Основным источником доходов местных бюджетов являются местные налоги, а доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в них составляет примерно 20-25%. В частности, в США большая часть (92%) доходов местных бюджетов формируется за счет собственных источников. Причем, около 88% из них приходится на местные налоги.

В целом, независимо от источников доходов местных бюджетов, экономические отношения между уровнями управления в развитых странах ориентированы на поддержание высокой степени автономности органов местной власти.

В России же институт местного самоуправления традиционно недооценивается. Проведенный анализ позволил сделать ряд выводов, наиболее значимыми из которых являются:

а). Административные реформы, проведенные в России за последние 450 лет, лишь однажды (в 1864 году, после отмены крепостного права) привели к созданию в стране относительно дееспособного института местного самоуправления. Это способствовало улучшению состояния экономики и качества жизни в деревне.

б). В отличие от стран Западной Европы, в России не было поступательного развития местного самоуправления, а имели место регулярные откаты назад. Особенно это наблюдалось при правлении Алексея Михайловича и Екатерины II. Именно в эти периоды произошли и наиболее крупные крестьянские восстания под предводительством С.Т. Разина (1670-1671 гг.) и Е.И. Пугачева (1773-1775 гг.).

в). С конца 20-х годов прошлого века институт местного самоуправления в России существовал лишь формально. Об этом говорит то, что доля бюджетов сельских советов в консолидированном бюджете страны составляла менее 1,0%. Особо следует отметить то, что в советский период институт местной власти был отменен официально. Так, сельские, поселковые, городские и районные советы народных депутатов законодательством были отнесены к системе государственной власти, хотя в законах отмечалось, что эти органы «решают вопросы местного значения».

г). Реформы, начатые в России в 90-х годах прошлого столетия, изменили систему власти лишь по форме, поэтому не обеспечили создание полноценного института местного самоуправления.

В ходе исследования установлено также, что в своем развитии, начиная с первой земской реформы, проведенной Иваном IV Грозным в 1551 году, местное самоуправление прошло 17 этапов.

На первых этапах текущей муниципальной реформы в России были опасения, что она приведет к многократному увеличению численности работников местной власти, однако этого не произошло. По данным Росстата, в 2007 году она составила 521,6 тыс. чел., что лишь на 11,9% больше, чем в 2003 году. Но и этот рост персонала во многом связан с тем, что бывшие районные органы государственной власти реформой отнесены к муниципальной системе.

На этапе подготовки к вступлению в силу закона № 131-ФЗ (с 2003 г. по 2006 г.) численность работников государственной и местной власти увеличилась с 1 300,5 тыс. чел. до 1 577,2 тыс. чел. (21,3%). Таким образом, темпы прироста персонала в органах местной власти были в 3 раза ниже, чем в органах государственного управления.

По данным Минрегиона РФ, на 1.11.2007 г. в среднем на 1 муниципальный район приходилось 73,5 муниципальных служащих, а на 1.01.2009 г. – 70,5 чел., на 1 сельское поселение соответственно - 4,8 и 3,9 муниципальных служащих. Наибольшая обеспеченность сельских поселений муниципальными служащими в 2008 г. была в Московской области и Пермском крае (в среднем 11 человек на 1 поселение), а наименьшая - в Смоленской области и Удмуртской Республике (около 1 чел.). В 17 субъектах РФ на 1 сельское поселение приходится от 2 до 3 муниципальных служащих.

В целом, анализ показал, что существующей численности муниципальных служащих недостаточно для решения проблем социально-экономического развития сельских территорий.

3. Организационный механизм развития местного самоуправления. Низкая эффективность системы местного самоуправления на селе вызвана не только слабыми финансовыми возможностями, но и особенностями ее конструкции, а также способами формирования входящих в нее органов власти. В связи с этим в ходе исследования разработаны рекомендации по оптимизации структурных параметров системы местного самоуправления, сформулированные в виде организационных принципов (табл. 2).

В настоящее время в России принята двухуровневая система местного самоуправления, вследствие чего к муниципальным образованиям отнесены сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.

Такая муниципальная структура способствует усложнению системы управления территориями, увеличению территориальной отдаленности органов государственной власти от сельских поселений, а также чрезмерному сужению полномочий органов местного самоуправления на селе.

Таблица 2

Организационные принципы формирования

системы местного самоуправления

Принцип

1

Закон о местном самоуправлении должен быть прямого действия

2

Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой. Это повысит самостоятельность органов МСУ и их доступность для населения.

3



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.