авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в российской федерации (вопросы теории и практики)

-- [ Страница 3 ] --

Недвижимое имущество является одним из наиболее удобных объектов для государственного управления. В силу прочной связи с землей, недвижимость всегда есть объект, находящийся на национальной территории, перемещение которого за пределы государственной границы не представляется физически возможным. В силу этого, государство может устанавливать в пределах своей юрисдикции такие правила регулирования, возможностью устанавливать которые за пределами своей территории оно не обладает. Можно утверждать, что регулирование недвижимости всегда есть предмет исключительно национального законодательства. К числу форм управления следует отнести: перераспределение имущества между публичными и частными собственниками, регламентация правил использования, регламентация оборота недвижимости, налогообложение владельцев недвижимости. По мнению автора диссертации это соответствует полной совокупности всех возможных видов управляющих воздействий, соответственно, в публично-правовой, территориально, гражданско-правовой и финансово-экономической сферах.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичного, так и частного имущества. Можно утверждать, что в отношении государственного имущества, государство осуществляет прямое управление. В отношении частного имущества государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля за их исполнением. То есть осуществляет косвенное и параметрическое управление. В случае, когда осуществляется государственное управление в отношении публичного имущества, то учет частного интереса обусловлен возможностью предоставления такого имущества во временное владение или пользование частному лицу, которое может как противостоять государству, так и реализовывать совместно с ним общие цели.

В случае же, когда речь идет об использовании недвижимости частным лицом, собственнику всегда противостоит государство, которое ограничивает возможности использования недвижимости. Такие ограничения состоят из установления правил использования и обязательных платежей. Установление таких ограничений обусловлено наличием общественного интереса в использовании недвижимости, в том числе, в связи с ограниченностью ресурса как такового. Это свидетельствует о противопоставлении общественного и частного интереса. Следовательно, построение системы государственного управления недвижимостью сводится к определению компромисса между общественным и частным интересом во всей совокупности сфер управляющих воздействий, при условии обеспечения эффективного использования недвижимости. Это отличает государственное управление недвижимым имуществом вообще от управления государственным имуществом. Применение общих принципов государственного управления к управлению государственным имуществом приведет и приводит к государственному вмешательству в государственные дела, что само по себе достаточно абсурдно. На практике это означает вмешательство одного государственного органа в деятельность другого. Это приводит к тому, что эффективность использования государственного имущества снижается.

Автором обоснован вывод, что способы и механизмы государственного управления имуществом частным должны отличаться от способов и механизмов управления имуществом государственным. Это определяет, учитывая множественность форм управления недвижимым имуществом, необходимость построения системы управления недвижимым имуществом и разработки целостной концепции, которая в настоящее время отсутствует и которая должна придти на смену действующей концепции управления государственным имуществом 1999 года2.

Управление имуществом в Российской Федерации, как основным ресурсом, должно учитывать интересы государства и населения во всем их многообразии. Действующее законодательство задает лишь форму отражения этих интересов в виде разработанной градостроительной, землеустроительной и иной документации, которая должна быть принята органами государственной власти и местного самоуправления как основа, для организации управления. Для этого должны быть разработаны отдельно и мероприятия природоохранного характера, и направленные на повышение плодородия почв, и направленные на обеспечение граждан жильем, и предусматривающие промышленное развитие территорий и многие другие. У каждого из этих направлений часто свои методы исследований, способы отображения сведений о территориях и планируемых результатах. Именно поэтому, например, существующие представления об учете земельных ресурсов, плохо встроены в систему градостроительного планирования. Реально не обеспечен надзор за соблюдением гражданами правил застройки и землепользования, использованием земельных участков. Это приводит к тому, что государство, будучи не в состоянии обеспечить соблюдение установленных правил, вынуждено соглашаться с результатом, в том числе и допустить самовольное изменение границ, отступление от правил застройки, нарушение природоохранных требований.

Между органами публичной власти различных уровней также существуют противоречия, часто выражающиеся в стремлении взять реальные доходные распорядительные полномочия и отдать полномочия затратные. Это является следствием отсутствия комплексного подхода к управлению недвижимым имуществом, когда каждое из ведомств стремиться упростить решение только задачи, стоящей перед этим ведомством, получить дополнительные ресурсы по управлению недвижимостью, которые превращаются во властные ресурсы самих работников ведомств. Учитывая многообразие механизмов управления недвижимым имуществом, необходимо признать, что такой подход является не только бесперспективным в плане совершенствования управления, но и крайне опасным, поскольку, как отмечено в работе, не только утяжеляет и удорожает управление, но и делает систему в целом трудноуправляемой.

Автором доказано, что основные формы управления недвижимостью должны быть скоординированы, при этом законодательство, регламентирующее управление, должно быть не только направлено на комплексное решение вопросов управления, но и быть разумно достаточными, обеспечивать исполнимость требований гражданами и юридическими лицами. Требования специалистов отдельных отраслей при этом будут реализованы не в полной мере, объем земельного, строительного, природоохранного, налогового контроля будет ограничен возможностью населения реализовать эти требования, нести затраты, соразмеренные с возможными негативными последствиями неисполнения этих требований. Таким образом, государство в целом, и органы местного самоуправления, в частности, должны решать задачу многофункциональную, многофакторную, пользоваться всеми имеющимися инструментами, для достижения баланса необходимого и возможного.

До последнего времени больше внимания уделяло первому, из этих двух компонентов, то есть необходимости. Управление недвижимым имуществом строится по принципу управления сверху: весь перечень необходимых действий формируется законодательством, он жестко определен, само население может лишь в минимальной степени влиять на перечень и содержание действий, осуществляемых властными структурами. Большая часть органов власти, осуществляющих управление недвижимостью, отделена от населения, ему не подконтрольна, обратная связь отсутствует. Значительная часть регулирующих полномочий передана на федеральный уровень, который в наименьшей степени учитывает потребности населения на территории. Это приводит к неисполнению населением установленных законодательством предписаний, поставленные управленческие задачи не достигаются.

В диссертации обоснован вывод о том, что объем управленческих функций, осуществляемых на федеральном уровне, должен быть минимально достаточным. Большая часть регулирования, в том числе тарифного регулирования должна осуществляться на местном уровне и учитывать как платежеспособность населения, так и иные его местные интересы. Другой вывод состоит в том, что в силу многофакторности государственного управления, множественности используемых механизмов, конечный результат в виде обеспечения общественного интереса достигается различными способами. По мнению автора наилучший эффект будет достигнут при правильном сочетании управления государственным имуществом, градостроительного, налогового и гражданско-правового управления, решаемый на нужном, по возможности нижнем, уровне управления. Это позволило представить в диссертации систему управления следующим образом (Рис. 1).

В работе показано, что процесс перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями и частными лицами и процесс регламентации правил его использования оторваны друг от друга. Так, налоговое администрирование в отношении недвижимого имущества фактически не учитывает принадлежность имущества государству и не устанавливает в отношении государственного имущества никаких преференций.

Точно также, государственное регулирование оборота недвижимости, находящейся в государственной собственности, осуществляется по тем же правилам, что и регулирование оборота находящегося в собственности частной. Государственная регистрация прав, государственный кадастровый учет, правила нотариального удостоверения никаких преимуществ для государства в иных публично-правовых образований, как собственников недвижимого имущества не создают. Все это приводит к тому, что государство, как собственник, вступает в отношения с государством, как регулятором. Это приводит к возникновению дополнительных издержек на управление государственным имуществом, при этом, чем активней государство осуществляет свои регулирующие функции в отношении имущества частного, тем выше уровень этих дополнительных издержек, которые возникают у государства, как собственника недвижимости.

Такой подход законодателя в значительной степени обусловлен предположением, что государственные организации должны на равных конкурировать с организациями частными и тем самым способствовать формированию конкурентной среды. По мнению автора это не вполне верно. Это утверждение можно считать справедливым только в отношении имущества, переданного государственным и муниципальным предприятиям и иным участникам предпринимательской деятельности. Однако, необходимо при этом видеть, что большая часть государственного (правильнее везде – публичного) имущества сосредоточена в тех сферах деятельности, где никакой конкуренции не предполагается, а имущество служит обеспечению государственного интереса прямо не выраженному в получении дохода. В этих сферах никакая конкуренция невозможна, соответственно и нет предмета для создания кому бы то ни было равных условий. В случае же, когда государственное имущество служит целям исключительно извлечения прибыли на равных с другими участниками рынка, вопрос об обоснованности нахождения такого имущества в государственной собственности и формах его нахождения требует отдельного обоснования. В любом случае, равные конкурентные условия должны создаваться государством только для этой группы организаций и этого вида использования недвижимого имущества.

В работе показано, что процесс государственного управления недвижимым имуществом территориально и ведомственно разделен. Так, например, при принятии решения о продаже недвижимого имущества, имеющего низкую потребительскую стоимость, обусловленную наличием градостроительных обременений, органы, осуществляющие приватизацию, вынуждены снижать стоимость, в ряде случаев вообще не могут осуществить продажу или иное позитивное использование имущества. Отмена этих ограничений, установление другого вида разрешенного использования этого имущества, в отношении недвижимого имущества всегда могут привести к существенному увеличению стоимости этого имущества. Однако, органы, осуществляющие приватизацию, как правило, правом принятия таких решений не наделены.

Также фактором повышения результативности использования государственного имущества могло бы быть формирование имущественных комплексов, при котором реализация затратной функции будущим собственником осуществляется за счет передачи дополнительно в собственность иного имущества, неразрывно с ним связанного. Реализация таких решений требует их принятия в рамках градостроительного планирования, в соответствии с которым неразрывность связи объектов недвижимости будет обусловлена не субъективной волей продавца, а наличием лежащих в основе этой связи актов органов власти. Однако для реализации и такого способа управления недвижимостью необходимо организационное сосредоточение возможности принятия различных по своему содержанию решений на одном уровне.

Автором доказано, что разделение полномочий по управлению государственным имуществом между различными уровнями и органами власти приводит к снижению эффективности такого управления и сокращению получаемых от его использования бюджетных доходов и часто не является обоснованным.

2. Формирование системы способов и механизмов государственного управления недвижимостью.

Все рассмотренные способы влияния государства на оборот или использование недвижимого имущества можно свести к следующим:

  • Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками.
  • Регламентация правил использования имущества.
  • Государственное регулирование оборота (регистрация, кадастровый учет, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью, принудительное изъятие имущества у собственника в интересах третьих лиц).
  • Налоговое (финансовое) администрирование.

В контексте настоящей работы термины «способы или формы влияния» относится к термину «механизмы» как общее к частному.

Перечень возможных форм управления является закрытым и отражает существование четырех пространств: территориального, экономического, гражданско-правового и публично-правового. Количество и степень детализации механизмов управления внутри каждого пространства может быть любым.

Вопрос о критериях принятия решения о приватизации остается должным образом не изученным. То же мы видим применительно к национализации. Это требует установления критериев принятия решений о приватизации и национализации.

Автором работы доказано, что принятие решения о приватизации или национализации должно быть прямо связано с уровнем эффективности возможного использования этого имущества частным собственником. Осуществляя государственное управление имуществом частным, государство может регулировать предпринимательскую деятельность только в случае, если существуют стимулы для ее осуществления, то есть она приносит доход, что составляет саму суть предпринимательской деятельности. При этом, чем выше эффективность деятельности в соответствующей отрасли, тем больше возможностей у государства для осуществления государственного управления, в общем случае, выше конкуренция, шире выбор между возможными собственниками, больше рычагов для влияния на собственника. Таким образом, в высокопривлекательных отраслях частный собственник будет самостоятельно и эффективно развивать производство, без участия государства, которое (государство) сохраняет при этом возможность для его регулирования.

В случае, когда в силу объективных причин частные инвестиции в эти отрасли прекратятся, для обеспечения их инновационного развития необходимо ставить вопрос об их полной или частичной национализации, если у государства существует потребность в развитии этих отраслей для реализации государственных нужд. Необходимость национализации обусловлена тем, что в случае, когда бизнес мало доходен, рычагов для влияния на него у государства практически нет. При усилении государственного давления частный собственник вынужден просто уйти из этой отрасли, так как его деятельность становится убыточной, и перенести свою деятельность в более доходные сферы. В случае невозможности этого, в том числе и при наличии государственного регулирования в виде запрета на изменение профиля или физической невозможности изменения профиля деятельности, имущество может быть просто брошено.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.