авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||

Развитие местного самоуправления на основе совершенствования институциональной среды муниципальной экономики

-- [ Страница 4 ] --

В рассматриваемый период отмечался промышленный рост, отраженный ростом объемов отгрузки товаров собственного производства в действующих ценах за последние три года более чем на 20% ежегодно, и объема инвестиций, растущих с 2006 г., на 8%, 27% и 14% ежегодно.

Анализ системы муниципальных экономических отношений показал, что местные органы власти выполняют двоякую функцию. С одной стороны, они, подобно государственным властным структурам, регулируют хозяйственные отношения на локальной территории, с другой – выступают как субъект предпринимательства, участник этих отношений, самостоятельно распоряжающийся принадлежащими ему объектами собственности и полученным доходом. Функционируя как субъекты рынка, муниципалитеты имеют конкурентное преимущество перед предпринимателями в том, что рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых – обеспечение нормальной жизнедеятельности населения муниципального образования. Но в отличие от предпринимателей, которые распоряжаются прибылью в собственных интересах, муниципалитет не может направлять прибыль, получаемую от использования объектов собственности, в сферы, не связанные с удовлетворением интересов местного населения.

В главе 3 «Выявление приоритетных направлений совершенствования институциональной среды экономики города» анализ начат с выявления проблем в деятельности органов местного самоуправления. В ходе социологических опросов населения во всех городских округах и муниципальных районах Ростовской области6 анализировалась обеспеченность населения благами общественного пользования. Установлено, что в сфере жилищно-коммунального хозяйства основными проблемами остаются рост цен на услуги ЖКХ, которые не соответствуют качеству этих услуг и уровню доходов населения; качество дорог и тротуаров, состояние уличного освещения, неудовлетворительное качество холодной воды, нерегулярность холодного водоснабжения. Актуальна проблема обеспечения качества потребляемой воды, соответствия ее характеристик принятым санитарным и иным потребительскими нормам.

Проблемы в социальной сфере, сфере труда и занятости имеют не только территориальную, но и социально-демографическую специфику. Основной проблемой здесь является низкий уровень заработной платы (58%, рост актуальности «+3%»). Высокий уровень актуальности данной проблемы обусловлен практически не изменяющейся и очень высокой долей лиц, получающих маленькую зарплату (от общего числа опрошенных 48% - в 2006 г., 49% - в 2007 г., 48% - в 2008 г.).

В сфере медицинского обслуживания самой актуальной проблемой, относящейся к компетенции местных властей, являются большие очереди в больницах и поликлиниках (51%), причём эта проблема нарастает (рост +6%). В течение 2008 года в больших очередях выстаивали 58% горожан и 45% селян. Большие очереди в поликлиниках выступают следствием как плохой организации приема пациентов, так и нехватки медицинских кадров.

Анализ реальной ситуации в сфере производства общественных благ показал, что сформировавшаяся за период муниципальной реформы институциональная среда функционирования экономики города позволяет рассматривать её, в основном, как создающую потенциал для производства этих благ. Однако потенциал местного самоуправления в настоящее время не используется: значительная часть общественных благ производится за счет средств регионального и федерального бюджета (городской бюджет г. Ростова-на-Дону, крупного экономического центра, расположенного в благоприятных природно-ресурсных условиях, дотируется на 37%). Причины этого не только в несовершенстве институциональной среды, не предоставившей действенных полномочий муниципальной власти, но и в архетипической инерции, обусловившей тот факт, что представители более высоких уровней власти не хотят и не будут делиться своими полномочиями и ресурсами с нижестоящими. По нашему мнению, без корректировки данной тенденции она будет только укрепляться.

Следует отметить, что расширение самостоятельности местного самоуправления – не всегда однозначно положительное явление. Только в 2007 г. в масштабе России Генеральной прокуратурой РФ было выявлено 120 тыс. незаконных муниципальных актов, а в I квартале 2008 г. – 42 тыс. Даже если предположить незначительную степень отклонения таких актов от норм закона и стремление оптимизировать отмеченные нами несовершенства институциональной среды, всё-таки масштаб явления значителен. Данная ситуация может привести к росту коррупции как в самих муниципалитетах, так и за счёт встраивания муниципалитетов в региональные (районные) коррупционные системы.

Считаем, что особое внимание необходимо уделить перераспределению полномочий, объектов собственности, финансовых ресурсов между различными субъектами муниципальной экономики: органами государственной власти всех уровней и предпринимательскими структурами. Каждый из этих субъектов выполняет в экономике города определенные функции и поэтому заинтересован в получении как можно большего объема ресурсов для их выполнения.

Так, представители государства заинтересованы в сохранении объектов собственности и максимально возможного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Предприниматели заинтересованы в максимизации доходов и обеспечении льготного режима функционирования со стороны государства и местного самоуправления.

Органы местного самоуправления заинтересованы в формировании собственной ресурсной базы и получении финансово-экономической помощи от вышестоящих властных структур.

Стратегической целью муниципальной реформы 2003-2008 гг. было преобразование институциональной среды – приближение властных структур к населению, разграничение властных полномочий, ликвидация не финансируемых компетенций. В результате реформ предполагалось трансформировать архетипическую для России моноцентрическую модель власти, особенностями которой являются вертикальное организационное единство и приоритет государственных функций над началами самоуправления.

Для трансформации этой модели законом №131-ФЗ были внедрены элементы европейских континентальных моделей (в частности, германской). В России модель местного самоуправления предполагала формирование двух уровней управления (муниципальные районы и поселения), при этом предполагалось, что каждый уровень будет функционировать автономно как от других, так и от государственной власти на основе четкого разграничения предметов ведения и полномочий. Автономия стала бы условием обеспечения самоуправления муниципальной власти. Проделанный нами анализ показал, что в ходе реального воплощения реформы в жизнь и становления новой системы местного самоуправления эту цель не удалось достичь, что не означает провала реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за пять лет институциональных преобразований удалось добиться многого.

Концепция институциональных преобразований была основана на идее автономии местного самоуправления от центральных и региональных органов государственной власти. Однако её реализация была затруднена ярко выраженными центробежными процессами в стране и постепенным сосредоточением властных ресурсов на более высоких уровнях власти (регион, крупный город, сельский район). Эти процессы сопровождались укреплением центральной государственной власти, что, в свою очередь, привело к усилению подчиненности органов местного самоуправления вышестоящим властным структурам. Оставшийся в регионах пучок прав на экономические ресурсы оказался в распоряжении региональных властей или зависимых от них районных. Местным (в том числе городским) властям институциональной средой не были предусмотрены достаточные ресурсные возможности для эффективного воздействия на производство личных и общественных благ, а субъекты хозяйствования, тем самым, были лишены мотивации для участия в самоуправлении.

По своей сути концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации институциональной среды для всех уровней власти, что не позволило учесть местную специфику. Противоречие формальных норм и неформальных институтов, нечеткость правовых норм породили институциональные ловушки. Так, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 31-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность участия муниципалитетов в закрытых акционерных обществах (ЗАО) и обществах с ограниченной ответственностью (ООО) (статья 68), некоммерческих автономных организациях (АНО) и фондах (статья 69). При этом пунктом 4 статьи 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» установлено, что муниципальные образования могут создавать акционерные общества только в форме ОАО. Налицо рассогласованность норм двух федеральных законов. Кроме того, ЗАО и ООО являются коммерческими организациями, создаваемыми для осуществления предпринимательской деятельности, подразумевающей получение прибыли. Таким образом, для производства благ общественного пользования органы местного самоуправления могут воспользоваться только организационно-правовой формой некоммерческих автономных организаций (АНО).

Такие элементы институциональной среды муниципальной экономики, как налоговое и бюджетное законодательства, ограничивают ресурсную автономию муниципальных образований и не позволяют муниципальным образованиям оптимизировать свои расходы путём их разграничения на эффективные и неэффективные, отказавшись от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Условием для оптимизации стала бы самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов к развитию своей доходной базы.

Как показал анализ результатов социологического опроса, представители населения понимают, что местное самоуправление ограничено в возможностях реализации их потребностей. Но люди верят, что местная власть, расширив свои полномочия, направит ресурсы на производство общественных благ. Население, особенно предприниматели, поддерживает идею расширения ресурсной базы у местной власти. По мнению многих опрошенных, финансовая самостоятельность муниципальных образований существенно повлияет на эффективность их деятельности.

При обосновании стратегических направлений деятельности муниципалитета в экономической сфере муниципальным образованиям предлагается шире использовать на практике предоставленное им право на ведение самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Сегодня таких направлений немало. Задача местных органов власти состоит в том, чтобы выбрать для реализации на своей территории те из них, которые способны принести местному сообществу наибольший социальный и экономический эффект. В качестве ресурсного обеспечения данной деятельности могут выступать объекты муниципальной собственности.

Важным ресурсом являются предпринимательские способности населения, приводящие в активное взаимодействие все виды муниципальных ресурсов. Следует заметить, что предпринимательство как особый вид ресурса до настоящего времени недостаточно учитывается и реализуется в практической деятельности муниципалитетов, это скорее прерогатива региональных и федеральных органов власти. Между тем использование в муниципальной практике предпринимательских способностей и таких ресурсов, как уровень образования и культуры населения, его творческий, управленческий и интеллектуальный потенциал расширит набор рыночных механизмов, инструментов и возможностей их использования для получения доходов. Эти виды ресурсов в условиях научно-технической, информационной и управленческой революций становятся решающим фактором в развитии всей муниципальной экономики, используя который местные органы управления смогут осуществлять деятельность по производству общественных благ.

Как показало исследование, одной из самых существенных проблем системы местного самоуправления является наполнение доходной базы местного бюджета. Исходя из этого, в качестве мер, направленных на формирование местных бюджетов, предлагается увеличить долю собственных доходов муниципальных образований за счёт частичного перераспределения налоговых источников между уровнями власти в пользу местного самоуправления, или системы финансовой помощи органам местного самоуправления. Необходимо сократить объемы финансовой помощи, поступающей из других бюджетов, и компенсировать эти доходы за счет передачи на муниципальный уровень ряда доходных объектов государственной собственности.

Приоритетным направлением экономической стратегии муниципалитетов нам представляется формирование предпринимательского климата. Организационно-правовыми ресурсами при этом выступает институциональная среда: законодательные акты федерального и региональных уровней, нормативно-правовые документы, определяющие условия и порядок функционирования субъектов малого предпринимательства. Основная нагрузка в решении данного вопроса ложится на местные органы власти, поскольку предприниматели функционируют в границах конкретных муниципальных образований.

Совершенствование институциональной среды предполагает развитие практики выдачи муниципальных гарантий субъектам малого бизнеса, в том числе посредством микрокредитования (до 300 тыс. руб.) через муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства, функциями которого являются привлечение инвестиций и гарантирование займов. Возможно формирование «кредитной истории» предпринимателей города с использованием баз данных по заемщикам местных банков и других кредитных организаций. Кроме предоставления финансовых преимуществ, микрокредитование будет способствовать открытости бизнеса.

Для начинающих предпринимателей эффективной формой их институциональной поддержки может стать создание при муниципалитете гарантийно-залогового фонда, созданного путем передачи имущества в виде учредительных взносов с последующим оформлением под него кредитов и кредитных линий в банках. Необходимо учитывать, что в деятельности такого фонда могут возникнуть следующие проблемы: 1) необходимость передачи имущества или прав на него, требующая осуществления налоговых платежей; 2) риск потерь от не возврата средств недобросовестными заемщиками; 3) обеспечение сохранности залога.

Элементом институциональной поддержки администрацией города предпринимательской деятельности на его территории может стать предоставление налоговых кредитов по отношению к местным и региональным налогам. Целесообразно его использовать тогда, когда эта льгота в течение краткосрочного периода времени компенсируется ростом налоговых поступлений.

Для информационной и имущественной поддержки предпринимателей города при муниципалитете можно создать доступную для хозяйствующих субъектов базу данных по недвижимому имуществу, включающую земельные участки, неиспользуемое имущество производственного назначения, которое может быть продано, передано в аренду или в доверительное управление субъектам малого предпринимательства. База таких данных имеется в Департаменте земельных и имущественных отношений, и доступ к ним для инфраструктур поддержки бизнеса должен быть облегчен.

Еще одним элементом совершенствования институциональной среды муниципальной экономики будет разработка и принятие нормативных документов, устанавливающих для предпринимателей льготы по аренде и выкупу, доверительному управлению, лизингу оборудования и помещений, находящихся в областной и муниципальной собственности. Привлечь предпринимателей к производству общественных благ можно путем размещения муниципального заказа, а также варьированием размера оплаты за ресурсы и услуги, условия лицензирования предпринимательской деятельности.

Предполагаемые институциональные меры для развития предпринимательской деятельности, возможно, не сразу изменят структуру и показатели экономической деятельности. Но для населения важен сам факт решения местными властями такой важнейшей для местного сообщества проблемы, как создание новых рабочих мест - альтернативы скрытой безработице и теневой занятости и стимула для повышения квалификации рабочей силы. Благоприятный для предпринимательства климат будет способствовать росту инвестиционной привлекательности городской экономики и обусловит рост числа горожан, занятых в предпринимательстве.

Самым существенным отличием сложившейся в России модели муниципального управления от зарубежных моделей является то, что в российской модели практически не задействовано такое звено, как население или местное сообщество. Единственная форма, в которой может организоваться население – это территориальная община, объединяющая представителей разных социальных групп для решения их социальных проблем. Территориальная община может выступать в двух ипостасях: как первое звено самоуправления для прямого решения местных проблем и как общественная организация, способная противостоять административному произволу.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.